当代中国地方政府行为研究现状综述

摘要：地方政府行为研究是地方政府学研究中有待开垦的领域，开展当代中国地方政府行为研究具有重大理论和实践意义。笔者分类梳理了当代中国地方政府行为研究的现有成果，并进行了分析评述，进而指出了当代中国地方政府行为研究的努力方向：把经济学、管理学的理论、方法与政治学、行政学、历史学、社会学的理论、方法有机结合起来，对当代中国地方政府行为进行立体、全景式研究。

关键词：当代中国地方政府行为；研究现状；评述

中图分类号：D523　文献标识码：A文章编号：1008--7168(2010)04--0075--05

一、研究意义

(一)理论意义

新中国成立后，中国的社会科学事业得到了前所未有的发展，尤其是改革开放以后，传统学科研究继续深化和进步，很多新学科蓬勃兴起，世界先进的理念和方法被广泛地引进和吸收。但是与许多新兴学科一样，地方政府学的研究在中国还处于初级阶段，很多研究领域有待开垦，地方政府行为的研究就在此列。从目前国内的研究状况看，人们对地方政府的探讨多属于静态、规范的研究，如对于地方政府职能的研究、政府间关系的研究、地方政府层级划分的研究，等等，而对于地方政府行为的研究还比较薄弱，已有的地方政府学专著都没有对地方政府行为给予专门论述。因此，开展当代中国地方政府行为研究，必然对丰富中国地方政府学的知识，拓宽地方政府学的研究视野，完善地方政府学的学科体系，增进人们对地方政府行为规律的把握起到推动作用。

(二)实践意义

任何一个达到一定规模的国家治理都被划分为若干不同的层次。无论国家的结构形式和政治体制如何，国家整体的治理绩效在最终的意义上都取决于地方政府治理的绩效状况。考察中国的治理状况，地方政府在实施治理的过程中存在的问题非常突出，对于这些问题的研究仅仅局限于静态和规范的探讨是无法找到问题的真实症结的，更无法拿出实际有效、可操作的药方。我们研究当代中国地方政府的行为意在通过研究视角和方法的转换更加全面、深入地把握地方政府行为的规律，为完善国家治理体系、改进地方政府治理绩效提供更有价值的解决方案。

二、较为系统的侧面研究——“地方政府行为自主性”研究

关于当代中国地方政府行为的研究，从目前检索的情况看，比较系统的成果是何显明教授做出的，体现在2008年12月出版的著作《市场化进程中的地方政府行为逻辑》及其他公开发表的相关论文。何教授在研究中对国内外学者做出的有关地方政府行为的相关研究成果进行了梳理，论述了地方政府研究从职能界定到行为过程分析的必要性，在此基础上主要运用“地方政府行为自主性”这一分析工具，结合浙江区域市场体系发育过程中的政府行为选择的典型案例，探讨了当代中国地方政府在市场化进程中的行为模式及其变迁的内在逻辑。

何教授的研究突出的贡献在于：一是明确提出了地方政府行为过程研究的问题，并且对其重要意义进行了展开论述。他认为，地方政府职能转变的研究需要从规范性的职能界定转向政府行为过程的实证研究，实现地方政府研究方式从宏观到中观、从孤立到整合、从现象到逻辑、从静态到动态的转型。二是对当前存在的关于地方政府行为研究的分析模式进行了梳理，归纳出六种分析模式：地方主义分析模式、地方法团主义分析模式、政府制度创新角色分析模式、政府间竞争分析模式、政治激励分析模式和政府间委托一代理分析模式，并且对其进行了评述。三是提出了“地方政府自主性”这一分析范畴，并且运用制度一行为分析法围绕这一范畴构建了一个比较系统的分析框架，研究了当代中国地方政府自主性扩张的制度环境、动力机制和基本策略，探讨了地方政府自主性扩张与地方政府运行机制、国家自主性之间的关联，论述了地方自主性自身存在的悖论。

然而，何教授的研究是从解决政府职能转变的角度提出地方政府行为研究问题的，他对地方政府行为研究意义的论述有助于解决我国政府职能转变的问题，但其研究并非着眼于地方政府行为规律认识、国家治理体系建设和整体治理绩效提升，因而视野还不够开阔，有一定的局限性。另外。他提出的“地方政府自主性”分析框架主要着眼于研讨区域市场体系发育过程中的政府的行为选择问题，从全国大的背景考察，是在研究市场化改革对地方政府行为带来的冲击和变化，属于特定侧面的研究。因此，它还不是针对当代中国地方政府行为的正面、整体和系统的研究。

三、特定理论视角的研究

特定理论视角的研究是指研究者运用某一方面的理论资源和分析模型对地方政府行为的分析和探讨。

(一)激励理论视角的研究

运用激励理论对地方政府行为进行研究的关注点是地方政府行为的激励机制问题。已有的研究成果中最有影响的分析模型是周黎安教授提出的。这个模型就是地方政府官员的晋升锦标赛模型。周教授所谓的晋升锦标赛“是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可以是其它可度量的指标。国外学者在研究中也强调了政治激励对地方政府行为的重大影响，如“美国学者Edin Maria认为，政治激励是隐藏在地方官员推动经济发展行为背后的主要力量。政治激励并不替代财政激励，但它是解释地方干部推动经济发展更重要的力量”。另外，在研究地方政府行为激励问题方面，荣敬本等人提出的“压力型体制”和“政治承包制概念也包含了对当代中国地方政府行为激励问题的研究，为我们提供了一个关于地方政府行为激励机制的更为宽泛和全面的解释。这些分析模型都具有一定的解释力，然而，地方政府面对的激励因素是比较复杂的，除了晋升激励、政治压力外，还有其他的激励因素，如权力、福利、名誉、成就感，等等，研究地方政府激励问题应综合考虑这些因素。

(二)委托代理理论视角的研究

这方面的研究就是运用委托一代理理论研究地方政府行为中的委托一代理关系，探讨地方政府行为在信息非对称情况下的激励兼容问题。委托一代理分析模型本来是用来分析股份制公司管理体制问题的，把它借用来研究地方政府的监督和管理也具有较强的适用性。在当代中国国情背景下，人们使用该模型时一般都把上级政府和本辖区公众视为委托人，把地方政府视为代理人。通过这个模型我们可以很好地观察和理解地方政府治理行为的倾向性。朱红琼分析了多任务委托带来的地方政府行为受激励机制的影响从追求“社会合意”型向追求“中央合意”型的转变问题，并指出了这一行为取向对地方公共品供给带来的不良后果。苏曦凌运用委托一代理模型分析了地方政府虚假治理行为，建议通过适当的制度安排规范地方政府行为。

(三)公共选择理论视角的研究

这方面的研究是从公共选择的视角对地方政府在既定约束条件下追求利益最大化的理性经济人行为的探讨。由于公共选择理论是用来分析西方民主政体下“政治市场”中发生的非市场决策——政府决策行为的，所以运用这个理论模型解释中国的地方政府行为比较蹩脚。当然，从中我们也可以得到一些启示，如选举官员是“经济人”的观点，关于利益集团影响政策制定使之偏离选民意志现象的分析等。李军杰、钟君的研究较有代表性，他们借用皮科克(Alan Peacock)三大政治市场(初级政治市场、政策供给市场和政策执行市场)的理论分析了转型期中国地方政治层面的初级政治市场、政策供给市场和政策执行市场，指出了三个政治市场中地方政府行为存在的问题，并提供了解决之道。

(四)政治社会学理论视角的研究

该视角的研究关注的是社会结构变量对地方政府行为的影响。托尼-塞奇的文章归纳了不同学者的观察，分析了当代中国社会结构的变迁对地方政府行为带来冲击和影响的众多表现，如“官员的利益与商人的利益相融合”，“改革所创造出的其他新兴阶层，如移民，则基本上被排除在地方政府的权力之外”，“在一些地区，社会资本取代了政府职能，地方官员允许社会机构提供公共物品”，宗族组织对村庄治理的影响，等等。尹德慈教授在抽样问卷调查的基础上探讨了转型期社会阶层结构变化对地方政府行为带来的影响，他的结论是：不同社会群体对公共产品和服务不同的需求必然推动地方政府转变职能，他们之间的利益冲突要求地方政府提高危机处置能力，对社会政治参与的不同偏好则督促地方政府改进公共治理模式。毛云芳根据利益集团理论对当代中国地方政府的行为进行了分析，他认为：“在我国地方利益集团中，独立利益主体有两个：地方政府和产权清晰的企业”，“在发展当地经济的共同目标下，地方政府和当地企业结成了利益同盟”。这些研究使人们深化了关于社会结构对地方政府影响的认识，对我们进一步深入探讨地方政府行为模式很有帮助。

四、特定问题领域的研究

特定问题领域的研究是指研究者没有全面讨论当代地方政府行为的方方面面，而是单就某一方面问题、某一关注点进行的探讨。

(一)特定行为研究

这方面研究的特点在于：不寻求建立宏观分析框架，而是针对转型期中国地方政府影响较大、特征显著的某种行为进行的专门研究。这些行为包括：创新行为、竞争行为、博弈行为，等等。研究者主要是运用经济学的理论和分析方法，如制度变迁理论、政府竞争理论、博弈理论、外部性理论等对地方政府行为进行探讨，从不同侧面勾画了当代中国地方政府行为的图景，为我们研究一般意义上的地方政府行为模式提供了丰富的素材。

比较起来，对当代中国地方政府创新行为的研究成果更多，表明社会转型期地方政府的创新行为占有突出的地位，引起了人们更多的研究兴趣。其中杨瑞龙的研究影响较大，他提出了我国制度变迁方式转换的三阶段论，所谓三阶段指的是供给主导型、中间扩散型和需求诱致型制度变迁三个阶段，其中的第二个阶段是化解“诺思悖论”的关键所在，而在这个阶段起关键作用的恰恰是具有独立利益目标与拥有资源配置权的地方政府，地方政府是中间扩散型制度变迁方式中的“第一行动集团”。对于地方政府竞争行为的研究，不同的研究者侧重点有所不同。李广斌、谷人旭的研究对于概念的分析较为系统，从三个层面论述了政府竞争问题：不同层级政府间竞争；同一层级地方政府间竞争；同一层级地方政府不同任期间竞争。高寒峰、蔡玉胜关注的是地方政府竞争性行为的形成与发展问题，他们指出，地方政府竞争的特性既表现在从“有限竞争”、“兄弟竞争”到“主体竞争”的转变，更表现为从中央政府主导型经济到地方政府主导型经济的转变。张涌对地方政府竞争行为的效应给予了重点研究，他认为，地方政府竞争行为一方面有利于区域经济发展环境的改善，有利于形成合作和增强经济发展的主动性；另一方面又带来重复建设严重、财政税收等优惠政策随意滥用、地方保护主义盛行等负面效应。对于地方政府博弈行为的研究主要集中于地方政府和中央政府之间的博弈，庞明川研究了地方政府与中央政府之间博弈的形成和演进问题。夏永祥、王常雄则关注了地方政府与中央政府博弈行为的治。

(二)特定层级地方政府行为研究

这方面的研究选择特定层级地方政府作为研究对象，主要讨论了社会转型和制度变迁背景下特定层级地方政府的行为问题，涉及的政府层级包括省级政府、县级政府和乡镇政府等。其中李伟南的研究较为系统，最有代表性，集中体现于其博士学位论文——《当代中国县政府行为逻辑研究》。该论文在对相关研究成果进行梳理的基础上。提出了一般性的分析框架，运用“一般到特殊”的规范研究方法，分析了政府行为的影响因素，在理论上说明了政府行为的一般逻辑；进而采用实证的方法对在L县的调研材料进行分析，解释了当代中国县政府行为的现实逻辑及其成因。最后，李伟南运用“制度一利益一权力”分析方法，对“应然逻辑”和“实然逻辑”进行比较，重点阐述了当代中国县政府行为失范的表现、危害、成因及其治理对策。

(三)社会转型与地方政府行为关系研究

这方面的研究有两个共同的特点：一是关注当代中国市场化转型对地方政府行为的影响；二是主要运用经济学理论和方法分析地方政府的经济行为。研究者的基本观点是：经过经济体制的市场化改革，尤其是财政体制的分权化改革，当代中国的地方政府具有了比较明确的、独立的利益，对自身利益最大化的追求主导着地方政府的行为，从而使得当代中国的地方政府形成了与改革前迥然不同的行为模式。为了说明这一现象，杨善华、苏红提出了一个很有概括力的说法——从“代理型政权经营者”转变到“谋利型政权经营者”，虽然，他们的研究对象是基层政府，但是，这个观点适用于地方各级政府。对于转型背景下地方政府的研究，涉及的内容是非常丰富的，比如，对转型期地方政府行为演变阶段性的研究、对市场经济条件下地方政府行为的企业化问题、对市场经济条件下地方政府理想行为模式的研究以及地方政府行为规制问题的研究，等等，这些成果对于我们探索当代中国地方政府行为模式问题都具有参考价值。

(四)制度背景研究

这方面的研究关注的重点是影响地方政府行为的制度变量，同样得到了颇具启发意义的结论。陈蓉的观点比较有代表性，她认为，“在侧重于经济增长的官员考核制度、‘分灶吃饭’的财政制度和形式化的监督体制等制度的激励下，追求效用最大化的地方政府会将地区经济增长作为发展的第一要务，并可能采取一系列机会主义行为”。研究者提及的制度变量包括国家结构形式、地方政府官员考核制度、财政制度、监督制度、经济体

制等。除了注意到这些显性制度的作用外，研究者也对隐性制度的影响给予了关注，如王春侠、高新军探讨了基层政府运作中的潜规则问题，分析了潜规则的成因、效应，并提出了治理的思路。

(五)行为主体研究

这个方面的研究主要是从“经济人”假设出发，探讨地方政府行为主体在自身效用最大化目标函数的支配下如何作出行为选择、这些行为倾向的社会效应及其治理措施。研究者对地方政府作为一个行为主体的效用目标进行了区分：地方利益、政府利益、部门利益、官员个人利益，等等，这有助于揭示地方政府行为动机的复杂性。朱玉明的研究比较有代表性，他把地方政府行为的效用目标区分为地方利益、政府利益和官员利益三个层次，并且对其内涵和表现进行了界定和说明。他把地方政府利益和官员利益的膨胀首先归因于制度环境，同时认为，这种现象与转型期我国政府官员的从政心态密切相关，因此，提高地方政府行为的效益水平，需要标本兼治，但关键是改进和完善地方政府行为的制度环境。

五、总结与展望

以上我们对当前学界对当代中国地方政府行为的研究成果进行了归类梳理和评述，在技术处理上是粗线条的，因为在有限的篇幅内我们不可能也没有必要把涉及的所有成果和观点都一一列举出来，只是提供了那些比较重要的信息。综观这些研究成果，大多是运用经济学和管理学的理论及方法对当代中国地方政府行为进行的理论探讨。使用的经济学理论主要是：新制度经济学的制度变迁理论、政治经济学的公共选择理论、契约理论中的委托代理理论；使用的管理学理论主要是激励理论。从经济学和管理学角度对地方政府行为进行研究，其优点是逻辑简洁、清晰，具有实证色彩。但是，地方政府行为是复杂的社会政治现象，单单从经济和管理的角度来研究，无法还原其本来面目，无法提供全面的、有说服力的解释。尤其是当代中国地方政府的行为是在大变革洪流中的超大社会发生的，方方面面的制约因素错综复杂，要想对当代中国地方政府的行为提供全面的、具有说服力的解读，需要进行立体的全景式研究。

为此，笔者认为，在研究框架和方法选择上应作出调整和完善。主要应从两个方面努力：一方面，地方政府的行为本身就是政治、行政现象，理应进行政治学、公共行政学理论视角的考量；另一方面，由于我们研究的对象是大变革时代中国的地方政府行为，需要重点研究社会转型、体制转轨对地方政府行为带来的影响，因此，必须引入社会历史分析法、社会学理论及其分析方法。我们这样说，并非认为政治学、行政学、历史学、社会学视角的研究没有出现，而是强调这些方面的研究需要加强，尤其是把经济学、管理学的理论和研究方法与政治学、行政学、历史学、社会学的理论和研究方法有机结合在一起进行全景、立体研究的努力仍然缺乏，而这正是当代中国地方政府行为研究的发展方向。

[责任编辑：王篆]

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