浅析政治与行政二分法理论及对我国政治体制改革的思考

【摘 要】政治与行政二分法理论为今天的公共政治及行政学确立了理论原则，对公共政治和行政管理的理论研究与实践都产生了深远影响。本文主要从其理论的发展、意义与局限性以及对处于深刻变革的中国的借鉴意义着手，辩证地对该理论进行性论述。

【关键词】政治；行政；二分法；借鉴；国家治理

一、政治与行政二分法理论的发展

政治与行政二分法理论最初是由欧洲学者斯坦因等人提出，后经威尔逊引入美国学术界，再经古德诺的系统论证，逐渐确定下来。它对我们今天的公共政治学与行政管理学研究起到了不可替代的作用。

（一）理论的萌芽阶段

德国学者斯坦因的思想首先反映了政治与行政的分离，体现在为宪政与行政之间的关系中。后来，政治学家布隆赤里明确表示，在国家这个范畴里，要区分开政治与行政。

（二）理论首次明确提出

威尔逊在其著作《行政学研究》中首次明确提出政治-行政二分法的概念。他认为，政治与行政应该是两个不同的概念。其中政治是对于政府而言，去完成的具有普遍意义的重大国家性质的活动，而行政则是一项更为技术性的特定活动，是合法的、明细而且系统的执行活动。威尔逊的该理论是我们今天研究行政学的一个重要参考。

（三）理论被传承、丰富

在此基础上，古德诺进一步丰富了二分法理论，他更加重视政治与行政协调之间的研究以及如何实现这种协调。在其著作《政治与行政》中，他认为提到政府具有表达和执行国家的职能，而政治和行政则分别扮演这两个角色。但这并不意味着政治与行政应该完全分开，古德诺就如何达到二者协调状态提出了具体的操作可能性，即在适当的状态下，政治可以适度干预或控制行政。

二、政治与行政二分法理论的意义与局限性

二分法理论自被提出以来便一直备受争议。对此，我们要辩证地去看待其发挥过的积极作用和其固有的局限性。

（一）积极意义

我们必须清醒的认识到，二分法理论的产生是与西方国家当时的社会背景密切相关。它起源于多党政治，学者教授们将政治与行政分离开来的最初动机是为了破除政党分肥制度存在的积弊。因此，他们在改革政治学指导理论时，以二分法理论为指导，使得行政管理在实践中越来越独立。这也为现在的政治学与行政管理学研究打下了基础，发挥了积极作用。

（二）局限性

同时，随着公共政策学科的兴起，很多西方学者也发现，政治与行政二分法理论在实践中并不是那样完全适用。首先，它会诱导人们去相信政治和行政之间就是两个相互独立不影响但会相互平衡的关系，很多政客盲目追崇二者的分离，结果导致行政机构的办事效率低下。其次，该理论并没有为政府提供一个合理的行政组织结构和职能发挥模式，结果导致了政府在人员、政策、事物的制定、执行和反馈过程中划分的不清楚。

三、政治与行政二分法理论对我国现代政府治理的借鉴

政治与行政二分强调了政治与行政二者之间既相互独立又相互影响，我们今天研究其二分法理论，也是为我国完善政治体制改革，提高行政效率提供有益参考和借鉴。

（一）坚持中国特色的行政体系制度

从二分法理论的形成过程中看，其产生和发展的社会背景是西方国家的多党政治制度。而我们是在中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度，在党的领导下，作为中央政策的制定和执行角色，政治机构和行政机构有效运转运转。在这个体制中，党的领导是保障国家政治稳定有序的前提，同时在这个基础上坚持行政机构相对独立行使职能，则能更有效地发挥其行政职能。当前我国的政治与行政是一种良性互动的关系，二者既没有完全分割开，也没有所谓的完全独立运转，二者互相配合，分工协作，高效运转。因此，我们在研究借鉴二分法理論时，不能盲目推崇，生搬硬套，而是要从自身国情出发，取其精华，去其糟粕，走中国特色的行政体系道路。

（二）持续推进政治体制改革

上层建筑要适应经济基础。改革开放四十余年，我国的经济基础发生了翻天覆地的变化。为了适应这种经济基础的变化，我们就必须持续改革政治体制中相对不适应的部分，否则就会产生许多深层次的矛盾，影响全面建成小康社会的恢弘目标。对二分法理论的研究和有益借鉴有助于我国稳步推进政治体制改革，能够提供新思路和新方向。

首先是政治发展的方向。必须坚定中国共产党的领导，这是推进政治体制改革的基本前提和重要保障。研究和借鉴二分法理论，协调处理政治与行政功能的关系，特别是处理好政治对行政的适度控制和行政机构的适度集权。这是很重要的一部分，能为我国政治发展的方向明确了目标。

其次是群众路线方向。我们的国家性质是人民民主专政的社会主义国家，我们党从“小”走向“大”，由弱到强，离不开广大群众的支持和监督，坚持“从群众中来，到群众中去”的群众路线，正是我们国家飞速发展的重要原因。尤其是现在我们正在建立一个权威的、高效的国家监察体系，以实现对行使公权力的公职人员的监察，这将有利于推进全面深化国家监察体制改革，借鉴二分法理论，有助于正确处理监督机关与人民群众的关系，依靠群众，服务群众，使行政监督真正得到人民的支持与拥护。

（三）持续推进行政体系改革

根据二分法理论，政治和行政可以相对分离，在此基础上，行政体制可以通过自身的管理改革进行运作，通过技术手段提升政府行政效率。当前我国正处于政治体制改革的攻坚阶段，如何有效的提高行政效率，促进行政发展，正是我们面临的重大考验。它关系着如何有效提升政府工作效能，为国家社会经济发展服务。研究和借鉴二分法理论，我们可以按照行政治理的概念和精神，重建公共治理的主体结构，科学地理顺政府、市场和社会多元主体之间的关系。

首先是抓好政府职能优化这条主线，借鉴政治行政二分法理论，有的放矢地进行各项行政制度改革，比如建立一站式公共服务平台，简化行政审批流程，同时不断加强对公共权力的制约和监督，不断推动现代化政府建设。

其次是加强公务员队伍的建设。西方国家将公务员基本分为政务官和事务官两类，分别处理政治和行政两个领域内的具体事务。而我国公务员则更多是的两种角色都有，肩负的任务更重。我国政府职能的发挥，要求公务员队伍必须做精做强，公务员队伍职业素养和业务能力的提升是我国推进行政体制改革，发扬社会主义民主的重要途径。如何坚持在在公务员录用、考核与晋升三个方面加强教育和管理，坚持严管厚爱，确保公务员队伍既有政治性，又有高度的专业化水准。

（四）注重公平与效率

纵观西方学者对政治与行政二分理论的批判史，可以看出，他们中的大多数都是在追求政治和行政的独立与协作，而没有考虑到公平与效率之间的关系。对此我们必须引起高度重视，采取预防措施，以政府改革为立足点，努力达到公平和效率的兼顾。一方面在政治领域推进民主，始终高度重视社会公平，避免出现两极分化，另一方面在行政领域注重效率，刺激政府机构及时改进，引入市场竞争机制，不断规范政府组织和政府行为，确保政府行政效率，持续推进政治和行政二者得以充分有序的发展。

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