行政决策集体讨论决定质疑

摘 要：我国行政决策的法律调整目前在中央层面上还是立法空白，但一些地方率先已有一些零星立法。从这些地方立法中我们发现，关于行政决策作出的模式几乎都采取集体讨论决定。这一模式可能有它优越性的一面，但依行政权行使的特性、行政行为的构成要件、行政程序的法治要求等而论，应当说都是不契合的。它会降低行政效率、纵容行政懒政、淡化行政程序、制约行政问责。为此，我们认为，行政决策的作出可以通过集体讨论的形式但不能够由集体进行决定；可以让相关主体参与到行政决策中来，但参与权并不等于决定权。

关键词：行政决策；集体讨论；集体决定

作者简介：关保英，男，法学博士，上海政法学院教授，博士生导师，从事行政法学研究。

基金项目：上海市法学高原学科项目“行政法基础研究”，项目编号：SHZF201501；中央财政支持地方高校建设专项资助项目“城市治理的行政法治研究”

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2017）06-0069-09

行政决策的法律调整在我国行政法治中還处在尝试阶段，中央层面上的行政法文件尚未对行政决策的程序及其实体内容作出规定，目前的行政决策规范几乎都存在于地方立法层面上。1一些地方立法对行政决策的若干主要问题都作了规定，例如行政决策的模式、行政决策的程序等，应当说地方立法对行政决策的规制有利于行政决策的法治化。同时我们也注意到，有些地方有关行政决策的法律调整还存在着这样或那样的瑕疵，以行政决策的模式为例，诸多地方所制定的规制行政决策的行政法典就将集体讨论决定作为行政决策的模式之一，我们认为，这样的决策模式既有理论上的缺陷，又不利于行政责任的追究。本文就是针对行政决策集体讨论决定的弊害和法理缺陷作初步分析。

一、行政决策集体讨论决定基本释义

所谓行政决策集体讨论决定，是指行政系统在作出行政决策时通过行政系统中的领导人员、主管人员以及其他构成人员共同作出决策选择的行政决策模式。从各个地方制定行政决策的程序规范来看，有下列四种关于集体决定的行为模式：一是原则性规定。就是在行政决策程序规定的总则部分体现集体决定的内容，把集体决定作为行政决策程序中的一个原则。例如《上海市重大行政决策程序暂行规定》第5条第4款规定：“重大行政决策应当进行合法性审查，并由决策机关集体讨论决定。”通过这样的法治原则要求行政决策的作出必须发挥集体的力量并通过集体作出最后的选择。二是规则性规定。就是将行政决策集体讨论决定作为行政程序典则中的一个规范。例如《广州市重大行政决策程序规定》第18条规定：“完成公众参与工作后，决策征求意见稿应当经决策起草部门的法制机构审核，并经决策起草部门领导集体讨论通过后，形成决策草案及其起草说明。”作为规则将行政决策集体讨论规定下来要比原则层面上的规定更进了一步，之所以这样说是因为在法律规范的构成中规则与原则相比更加刚性，更加不能有伸缩的余地。以此而论，以规则形式确立的集体讨论决定使决策由集体作出的倾向更加明显。三是复合性规定。在复合性决策规定中，行政决策集体讨论决定既体现于原则层面上也体现于规则层面上，它是原则与规则的有机结合。进言之，复合性规定更加强化了行政决策集体决定的属性。换言之，在复合性规定的格局下，行政首长作出行政决策的可能性几乎完全不存在。四是选择性规定。行政决策所涉及的事项是有所不同的，在各地制定的行政决策的行政法典则中基本上都区分了一般决策和重大决策，就是涉及重大问题的决策归入到重大决策的范围中，而涉及一般问题的决策则归入到一般决策的范围中。由于决策存在类型上的划分，一些地方便根据这些类型予以确定行政决策的模式。我们注意到，重大行政决策在诸多地方都采用了集体讨论模式，而其他决策则不一定采用这样的模式，这就使得行政决策的集体讨论是可以进行选择的。总之，我国目前存在地方层面上行政决策程序规则都以这样或那样的方式被赋予了行政决策集体讨论法律上的属性。那么行政决策集体讨论决定究竟包括什么样的含义，笔者试从下列方面予以分析。

第一，通过行政会议集体讨论决定。我国行政权的行使在1982年宪法制定之前一直采用的是集体负责制，该制度的典型特征是诸多重大乃至于一般行政问题都要通过行政会议进行决定。我国行政系统中有两个不同的行政会议就是这种历史传承的结果，一个会议是常务会议，就是行政系统中主要领导人员参加的会议1，现在我国政府行政系统内部都设有这样的会议机制；二是全体会议，就是行政系统中全体领导人员或公职人员都能够参加的会议。上述两种会议形式也是行政系统中决定问题的两种方式。在常务会议中通过主要行政领导作出有关的行政决定，而在全体会议中则通过全体成员共同作用作出决定。行政会议的决定模式常常通过一定的复合会议行使的机制，如通过多数意见、通过相应的表决等。会议行政决策模式必然反映了集体决定的状况，应当说我国行政系统中的一般决策或者重大决策行政会议都起了重大作用，在会议行政决策中可能会规避行政决策的风险，因为行政会议将包括行政首长在内的意见都作了包容，也有利于避免行政过程中的专断，这也是会议式决定的优势。

第二，通过投票集体讨论决定。在民主机制中，投票是非常重要的作出决定的方式，有人甚至将投票与民主机制视为同一范畴的问题：“投票行为不合法，均足以影响真正的民意。”[1]（P256）无论在西方的议会制之下还是在我国的人民代表大会制之下，投票是决定问题的最基本方式，相关的法律典则也会对投票作出技术规定。然而，投票更多的体现于议事范畴的领域或者说存在于立法领域，无论在法治发达国家还是我国基本上都是如此。但是，行政系统作出相应的决定可以采用投票的方式，该方式在我国行政系统中也是一个历史传统，我国早就确立了少数服从多数的原则，该原则实质上就是投票规则的具体化，我国的诸多政府组织法都从不同角度确立了这个原则。2所以，行政决策的集体讨论决定就必然存在投票这种基本方式，当然在我国行政法治实践中，我们并不主张和提倡让一个行政决策的作出通过票决来作出，但不争的事实是，我国行政系统的领导人员和公职人员下意识地存在着多数意见优于少数意见的心理，这就必然使很多行政决策在作出之时以这样或那样的投票方式作出。在投票模式中，行政首长和行政主管人员只是投票人之一，他们仅仅代表个人意见和主张，换言之，由行政首长负责的行政管理制度和原理在投票决定的过程中同样没有存在的空间。

第三，通过协商集体讨论决定。近年来，在我国学界和实务部门提出两种关于民主的概念和模式。一种是西方的代议民主模式，就是通过议会这样的代议机构使公众行使个人民主权利，我们常常将西方的整个民主机制称作为代议制政府，从广义上讲，代议制政府是对西方立法机构、行政机构乃至于司法机构的统称。[2]（P52）另一种是我国的协商民主，就是说人们普遍认为我国的民主与西方的代议民主存在着质的区别，我们采取协商民主这样新的民主模式。所谓协商民主就是指广大公众和社会系统通过商议参与国家管理和其他国家管理事务的民主形式。[3]（P5）协商民主在我国已经是一个非常普遍的概念，它不仅仅体现于有关立法问题的决定和选择，它也包含着有关行政问题的决定和选择。即是说在行政决策集体讨论的含义中其中有一个方式就是协商，它包括行政系统与广大公众的协商，行政系统与利害关系人协商，更包括行政系统内部的协商。例如，在行政系统中不同层级的公职人员之间的商议、不同层级的行政机关之间的商议契合了协商民主的基本含义，但对于行政决策集体讨论而言它同时排斥了行政首长的决定权，当然也排斥了行政主管人员的决定权。

第四，通过征求意见集体讨论决定。征求意见在我国行政系统的行政决策中是普遍存在的，它与行政会议和投票等方式不同，似乎更加具有非正式性。行政会议是我国政府组织法规定的决定问题的形式，他们的存在有行政法依据，而投票在我国相关的法律中也有规定，一旦问题的决定进入到投票方式，就必然具有正式性，因为人们常常会认为投票本身就具有严肃性。与行政会议和投票相比征求意见则更有灵活性，征求意见在我国似乎还不是一个正式的法律用语，令人欣慰的是一些行政法典已经认可了征求意见的概念。1那么，究竟如何理解征求意见的含义呢？在笔者看来，它使有关的决策机关在作出决定时收集并吸收不同主体对该问题的观点和认知，并将这些观点和认知融入到所作出的行政决策中。如果这些意见代表了某种主流，如果这种意见具有相应的合理性，它就影响决策机关的最终决定。应当说，在我国行政法治实践中随着行政制度的完善，征求意见也逐渐地被正式化，在征求意见的过程中，决策机关以及主要领导人员虽然是决定问题的核心力量，但随着这些主流意见的渗入，也会淡化行政首长和行政主管人员在行政决策中的核心作用。基于此，征求意见也是集体讨论决定基本方式之一。

二、行政决策集体讨论决定的法理阻滞

行政决策究竟如何作出应当有三个分析的视角：第一个视角，它应当是一个技术问题。行政决策长期以来并没有受到法律规范的调整，之所以会形成这样的状况是因为人们通常认为行政决策是行政学领域的问题，是行政学研究的范畴。作为行政学范畴的问题它更多的是作出决定的技术问题，这个认知具有它的合理性。以这个认知作出进一步的推论，我们也可以将行政决策中的个人决策、行政决策中的集体决策等作为技术问题来看待。第二个视角，它应当是一个公权问题。在法律上有公权和私权的区分，私权属于市民社会的范畴，它归属于社会个体。[4]（P258）与之相比，公权则属于国家公共权力的范畴，它归属于国家公共权力机关，在现代公法体系中，它是行政系统的固有职责，所以我们在分析行政决策的模式时必须将它与公权的若干属性予以统一，将它放在公权的视野中予以考量。由于它是一种公权，所以人们更愿意给它贴上集体决定的标签，似乎在集体决定的模式中行政决策作为公权的属性才能够有所突显。当然这是对行政决策作为公权而作出的不适当推演，换言之，公权的行使主体并不必然排斥决策中的个人行为，美国的总统制就生动地证明了这一点。第三个视角，它应当是一个法律问题。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对行政决策的法律调整作了较为全面的规定，例如，“把公众参与、专家认证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交討论”[5]（P16）。这实质在国家层面上确立了行政决策的法律调整问题，质言之，这个顶层设计使行政决策由原来的技术问题变成了现在的法律问题，至少赋予了行政决策一定的法律属性，行政决策的模式也就自然而然地有了法律上的视角。即是说，无论是集体决策还是个人决策都应当从法律上找到它的根源。上列三个分析视角应予统一考量，以便发现行政决策集体讨论决定与行政法理是不契合的，笔者将它称之为法理阻滞。这些法理阻滞可以从如下方面分析。

第一，悖反行政权特性的法理阻滞。国家权力存在着类型上的划分，这种类型的划分既是理论问题又是法治实践问题，不同的国家政权体系对国家权力的划分有不同的模式，有的划分为三权、有的划分为四权、有的划分为五权。1不同的国家权力常常采用不同的行使模式，例如立法权的行使模式更多地强调它的议事的特性，所以绝大多数国家都不会追求立法权形式中的效率，而将着力点放在普遍参与乃至于讨价还价上。而立法上的投票和商议便是最基本的决定问题的方式。而行政权作为又一种重要的国家权力，则不能够进行讨价还价，必须强调它的责任与效率，正如《联邦党人文集》所指出：“使行政部门能够强而有力，所需要的因素是：第一，统一；第二，稳定；第三，充分的法律支持；第四，足够的权力。”[6]（P356）由此可见行政权是一种特殊的国家权力，它的功能在于执行国家意志，而不是表达国家意志，对国家意志的执行必须及时，必须与表达出来的国家意识相契合，而如果行政权的行使过分地讨价还价那就必然影响行政权的行使的质量。行政决策及其模式的确定不能脱离行政权的相关属性，集体讨论决定显然与行政权特性中所包含的责任及效率是相悖的。所以我们认为行政决策集体讨论决定存在着法理阻滞。

第二，悖反行政行为要件的法理阻滞。行政决策在行政法中究竟处于什么样的地位，我国学界尚未给出确切的解答，然而从法治发达国家行政程序的法律规定中我们便可以知道行政决策是行政行为的一种。例如《美国联邦行政程序法》第 551 条就有裁决令的规定，而裁决令就类似于行政决策，只是它的适用范围比一般意义的行政决策更狭隘一些。[7]（P40）在有些情形下，行政决策是具体行政行为，而在另一些情形下，行政决策则可能是抽象行政行为，无论它属哪种形式都存在着法律要件。我们可以将行政行为的法律要件概括为主体要件，就是该行政行为是由哪个主体所作出的行政行为。主体要件无疑是行政行为中最重要的构成要件。形式要件，就是该行政行为是通过什么样的方式作出，它或者是要式或者是不要式。形式要件能够决定一个行政行为的模式。程序要件，就是一个行政行为所作出的顺序、期限等方面，程序要件是行政行为要件的实质内容，现代行政决策在程序要件上大做文章，一定意义上讲，程序要件决定了行政行为的法治化程度。效力要件，行政行为是能够发生法律效力的行为，行政程序法必须对行政程序发生效力的细节作出规定，例如在什么条件下行政行为才能够生效，什么条件下行政行为能够终止。行政决策集体讨论决定与行政行为的上述要件并没有保持高度的契合，以行政行为主体要件为例，行政行为的主体应当是确定的，常常要对应到行政主体中的个人，而集体讨论决定则无从找到一个行政行为中的个体或者个人。深而论之，行政决策集体讨论决定更多地将行政决策视为政治范畴的问题，而不是法律范畴的问题，它更多地是将行政决策用政治机制的模式进行考量，而恰恰使它背离了行政行为的构成要件。

第三，悖反行政决策机理的法理阻滞。行政决策被纳入法治轨道之后它就首先必须符合法律机理，我们注意到，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对行政决策还有这样的规定：“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”[5]（P17）应当说这个规定所揭示的是行政决策的法律问题，但同时它也契合了行政决策本身的规律性。行政决策的规律性所指的是行政决策本身所具有的质的规定性，这个质的规定性体现为行政决策对于行政过程而言既是起点又是终点，一个行政过程必须有行政决策，首先作出正确的选择，而这个选择作出之后就会影响行政过程的最后结果。行政决策终身责任追究的确立就基于行政决策的这个质的规定性。一旦行政决策由集体讨论作出，它可能将行政决策的注意力集中在行政决策的开始阶段，而忘却了后续发展。在行政决策作出后，如何进行责任追究就成了行政法上一道难题，甚至成为空中楼阁。行政决策本质属性的另一个方面便是它将宏观问题与微观问题作了统一，与其他具体行政行为相比，行政决策是宏观范围的问题，而与抽象行政行为相比，行政决策又是微观问题，这两个方面的结合恰恰使行政决策超越了一般行政行为的概念。我们认为，集体讨论决策契合了行政过程中宏观问题的特性，而忽视了行政决策的微观层面，从另一个角度讲，行政决策的集体讨论有悖于行政决策的机理。

第四，悖反行政程序规则的法理阻滞。现代公法理论中有一个正当程序的概念，该概念的产生最早体现于美国宪法第五和第十四修正案[8]（P15，18），它的基本内涵是当公权对私权产生社会影响时公权必须遵循严格的程序规则。例如公权主体必须符合法律要件，公权的运行必须符合法定的形式，公权对待私权必须保持一视同仁。随着行政法治的不断发展，人们将法律的正当程序拓展为三个基本内涵，并且确定了正当程序的三个基本原则，这就是公平原则、公正原则、公开原则。在公平原则之下强调行政程序的合法性，强调行政程序的刚性构成要件，强调行政主体不能在程序之外接触当事人；公正原则则要求若牵扯到社会个体利益的则需要举行听证会，要给当事人陈述的机会等，反过来说如果一个行政决策没有涉及具体的当事人就不存在听证和陈述意见等问题；而公开原则则要求行政行为必须对社会公众予以公开。正当程序理论在当代公法体系中有着非常重要的价值，它的核心价值在于任何行政行为都应当保持正当性、严格性、标准化。行政决策集体讨论决定之所以与正当程序相悖，就在于集体讨论决定所追求的是行政行为的社会效果、行政行为的其他非法律效果，而没有追求标准化、规范化和严格化。正如上述，我们对集体讨论的行政决策很难建构正式的法律责任追究制度，这是行政决策集体讨论悖反法理的又一个表现。

三、行政决策集体讨论决定的弊害

近年来，我国诸多地方已经引起了对行政决策法律规制的重视，正如上述诸多地方都制定了调整行政决策行为的行政法典则。然而，从我国行政法治的总体格局来看，行政决策还存在这样的问题：一是行政决策有一定程度的失控，即是说绝大多数行政决策并没有被纳入到法律调控范围之内，这就导致了行政决策在行政法治上一定程度失去了控制。众所周知，我国行政法治还存在着诸多乱象，如地方政府的形象工程，地方政府的不作为，一些行政主体的选择性执法等等，这些问题是行政法治问题混乱的外在表现，它们与行政法不无关联。如果某个范畴的行政管理事项能够带来政绩，行政主体便常常积极地作出决策，而不管这种决策是否需要。反之，若某个行政管理领域的事项会给行政主体带来麻烦，它便疏于决策即我们常说的决策不作为。应当说一定范围内行政决策的失控是我国行政法治面临的主要问题之一。二是决策失范。行政决策是行政行为的一种，与其他行政行为相比它是非常特殊的，它既沒有完全与抽象行政行为相契合，也没有完全与具体行政行为相契合，但同时他又具有这两个行政行为的特性，这就使得有关行政执法的法典不能规范行政，有关行政立法的法典也很难规范行政决策行为。1而我国目前的行政立法似乎要么针对抽象行政行为，要么针对具体行政行为，这致使行政决策行为处于二者的真空地带，所以从总体上讲行政决策是处于失范的状态。三是决策失序。行政决策的程序是非常复杂的，在行政管理学中行政决策有一套作为技术范畴的程序规则，如行政决策中问题的提出，行政决策中方案的形成，行政决策中方案的分析，行政决策中方案的选择等诸多方面，这些技术环节都非常重要，他们是行政决策的基本步骤，是行政决策的基本的运作程序，这些技术范畴的程序与行政程序法所要求的行政行为的程序是存在反差的。换言之，行政程序法所规定的行政行为的程序不能够原封不动地套用到行政程序中。我国行政法治实践中，行政决策程序的运作就处于这种两难的状态中，这便是行政决策失序的表现。四是决策失灵。行政决策与行政过程的关系非常密切，以至于任何一个行政过程都存在于行政决策行为之中，离开了行政决策过程，行政行为就无从谈起。由此可见，行政决策的质量决定行政过程的质量，进而决定了行政权的质量。行政决策如果没有高度地适应行政管理的过程，它就是决策失灵。归根到底，我国目前行政决策的状况便有一定程度的失灵，而且这种失灵存在普遍性，行政决策集体讨论决定与行政决策的上列问题是有关联的，一方面行政决策的上列问题为行政决策集体讨论决定提供了温床，提供了前提条件，另一方面行政决策集体讨论决定也进一步强化了上述制度缺陷。具体而论，行政决策集体讨论决定有下列弊害。

第一，降低行政效率。行政效率是行政系统面临的一道难题，马克思·韦伯发明了现代官僚体制理论，根据他的理论，行政系统中的公职人员存在于庞大的行政系统之中，他们已经被行政机构以及行政职位做了人格化的处理，被处理的行政公职人员只是行政机构这个大机器的一个零件，只是这个机器齿轮上的一个轮牙。在行政法中是通过相关的权利和义务体现这种人格化的：“行政主体是一个权利和义务的主体，在法律上能够作为权利和义务的主体成为人。法律上的人有两种：一为自然人，二为法人。自然人是实际存在的人，当然可以作为权利和义务主体。所有的人都是权利和义务的主体。至于权利和义务的内容和范围，取决与法律的规定，随时代的进展而不同。”[9]（P31—32）韦伯的这个分析表明在现代行政系统中个人的作用越来越被削减，与这种削减相适应的就是行政机关效率的实质，正因为如此，法治发达国家都非常注重提升行政系统中的行政效率，就是用法律手段防止行政效率的递减。有些国家在行政程序法中设立了许可加快制度，要求行政主体在一些行政许可中要采用能够加快审批过程的制度，一些国家也在体制设置中强调了行政首长处置的能力，赋予了行政主管人员作出行政决定的权限，而这样的权限是相对集中的。美国行政系统中设有内阁，但在美国决定问题的程序则高度归属于政府首脑，而不是内阁中的委员会，因为通过集体讨论决定必然会加大行政决策作出的成本，必然会延迟行政决策作出的速度。毋庸置疑，行政决策集体讨论决定必然会降低行政效率，对于一个行政过程而言，行政决策是一个首要环节，行政决策迟滞必然导致行政过程的迟滞，这是行政决策集体讨论决定的首要弊害。

第二，纵容行政懒政。行政权与其他国家权力相比，有一个非常重要的特征，就是它的积极性和主动性。尤其当人们将行政权与司法权进行比较时，认为司法权是一种不告不理的权利，就是说在没有发生司法案件的情况下，司法机关必须表现得相对消极，而不能积极主动地对社会发生作用。相反，行政权则是一种显得更加主动的权利，它要求行政系统要积极地把法律规范的规定与社会事态予以结合，英国行政法中的“绿灯理论”[10]（P159）就要求行政系统在渗入社会机制中要有非常大的积极性和主动性，要能够充分地为公众提供公共服务。这个理论与给付行政是相契合的，它存在于福利国家的背景之下，行政系统要善于作出行政决策，尤其要求行政首长在作出行政决策时要有非常大的主动性和创造力。然而，行政决策集体讨论决定违反了行政权主动性的原则，这其中的道理是非常简单的，就是我们习惯上所讲的三个和尚没水吃的情形。因为集体决策的过程中，行政首长是集体中的构成分子之一，尤其在通过会议、通过协商、通过投票作出行政决策的格局中，行政首长自然而然地会有行为取向上的消极性，这样的消极性表现在行政行为履行之中，实质上就是一种懒政。近年来，我国行政系统普遍存在着行政决策不作为的现象，就是本应该作出行政决策，而由于诸多原因行政系统没有作出决策，集体讨论在一定程度上助长了行政决策的不作为，如果我们将问题从相对较高层次来分析，它便纵容了行政懒政。

第三，淡化行政程序。行政程序是通过法律规范予以规定的，它属于法律范畴的问题而不仅仅是行政过程中的技术问题。许多国家的行政程序法都涉及了行政决策问题，当这些国家在行政程序法中对行政决策进行调整时，他们通常并没有选择行政决策这个概念，而将行政决策按照不同的行为类型做了适当的划分，并根据不同的决策类型设计有针对性的程序。例如行政规划必然属于行政决策的范畴，但诸多国家都用行政规划的概念来体现这个规范，并对该范畴的行政决策设置具体程序。我国的城乡规划法以及其他调整规划的行政法典也有类似规定。除行政规划之外行政决定似乎也是行政决策的一个类型，之所以这样说是因为行政决定的作出也带有强烈的选择性，就是摆在行政主体面前有诸多可以选择的方案，行政主体从可供选择的方案中选出一个，从而作出决定，这是契合行政决策的概念的。而行政决定适用的是另一种程序，不是行政规划的程序。无论是行政规划中的程序还是行政决策中的程序都有着严格的程序规则，在这些程序规则中不需要体现集体讨论的问题。由此可见，行政决策集体讨论决定将行政决策的类型化的程序做了非常抽象的处理，这样的处理对于一个国家的行政程序的建构和运行是有弊害的。

第四，制约行政问责。行政问责近年来是我国行政法治中的热点问题，所谓行政问责是指有权的国家机关对行政系统中的领导人员、主管人员或者其他责任人员所进行的法律上的责任追究。1 我国诸多行政法规范尤其部门行政法规范都设置了行政问责的条款，例如《中华人民共和国义务教育法》就对行政领导人员没有很好地履行义务教育的组织职能或者其他职能确立了问责的制度。行政问责在绝大多数情况下是针对行政系统中个体的，这些个体或者是行政首长，或者是行政主管人员，或者是其他责任人员。行政问责与公务员违反纪律处分的责任追究并不是同一概念，我们并不能将公务员的个人责任追究等同于行政问责。行政问责的逻辑前提是现代责任政府的责任建构，即是说若没有现代责任政府的建构行政问责就无法进行，就失去了相应的制度前提。正如上述，我国在1982年确立了行政首长负责制，就是将原来的实质上的委员会制变成了现在的行政首长负责制，该制度要求各级行政首长要对本级行政系统行政权的行使承担责任，而每一个行政机构决定问题也应当由行政首长作出最后决定，这个制度的改变是非常有价值的，它既有提高行政效率的价值，又有使行政权责任化的价值。换言之，在委员会制之下行政系统若发生滥用职权或者误用职权等行为瑕疵，相应的责任追究则难以实施，因为常常找不到直接责任人。行政首长负责制则改变了这种格局，行政决策集体讨论决定实质上悖反了有关行政首长负责制的行政法制度，我国目前诸多违法或者不当的行政决策难以进行责任追究便与这种委员会制的权力行使有关，因此我们认为行政决策集体讨论决定制约了行政问责。

结 论

行政决策的运作机制涉及诸多复杂因素，在强调行政决策运作的合理化和法治化的过程中我们必须有效区分下列三对关系。第一个需要区分的关系是集体讨论与集体决定。行政决策集体讨论与集体决定是两个不同范畴的概念，在行政立法中若能够合理区分这两个概念是合乎理性的。究竟如何看待集体讨论和集体决定？事实上，二者应当是泾渭分明的。所谓集体讨论就是指在行政决策方案的形成过程中行政系统中的相关人员都可以提出自己的主张，都可以对行政决策的方案“说三道四”，在这个阶段大家都有充分发表意见的机会，而且常常是在这个阶段发表的意见越多，行政决策的可靠性越强。反之在这个阶段只有很少的意见，行政决策的可靠度也就越低。在这个阶段的献计献策是非常重要的，它能够为行政决策的最后选择奠定良好的基础。而所谓集体决定则是指行政决策的最后决定权不在行政首长手上而是通过讨论和商议的机制为之。集体讨论并不等于集体决定，集体决定就行政系统而论是一个违反行政法治机制的决定方式。总而言之，行政决策的作出应该通过集体讨论的形式但不能够由集体进行决定，如果我们能够合理地将这两个概念予区分并能够处理，才能够作出理性构建。第二个需要区分的关系是参与与决定。行政决策的形成是一个过程，从决策动议的产生到最后作出决定需要按照若干不同的环节，每一个环节都有不同的介入者，如行政首长、行政主管人员、利害关系人、其他社会主体等，他们都有权参与到整个决策过程中来。我国近年来在诸多行政管理领域所实行的听证制度就是这种形式的体现，听证会的参与者除了利害关系人，其他主体也有参与的机会。相关主体参与行政决策是行政社会化和行政民主化的体现，但参与权并不等于决定权，即是说行政系统中的集体参与是合理的，而参与者并不享有决定权。从我国责任政府的宪法规定来看，任何行政决策其最后决定权都是行政首长，如果我们在这个问题上犯了错误那么行政决策的机制构建就会出现巨大偏差，而目前诸多地方制定的调整行政决策的行政法典则几乎都没有很好地区分参与与决定的概念。第三个需要区分的关系是民主与集中。民主与集中的关系是我国政府行政系统的一个非常重要的组织原则，这一原则也是由宪法予以确立的。1该原则通常被理解为民主基础上的集中和集中指导下的民主，这个关于民主集中制内涵的解读是科学的，即是说一个问题的决定应当有相关主体充分发表意见的机会和空间，而最后的决定则是相对集中的。但是民主集中制原则在行政系统中是存在一定的误读的，一些学者认为在现代民主政治制度之下，行政权的行使同样应当体现民主、体现它的社会化，诸多学者对参与行政的界定就基于民主行政的概念。在笔者看来这是一个有失偏颇的见解，之所以说这种见解有失偏颇是因为在行政法治中行政权威原则同样有它的内涵，有学者就强调：“行政是国家机器为实现其目的，特别是为了执行法律而运行着的国家权力。”[11]（P83）人们用行政高权来表述行政权在当下的特性就是行政系统在对行政问题的作出和处理时，可以在排斥任何外在因素的情形下作出决定。笔者认为，行政高权尽管不能作为行政权行使的主流，但行政系统在一定事项上保持它的高权特性是必需的，行政决策就作出选择的那一刻而论，它是排他的，它是不存在任何意见上的参与的。行政决策的作出若还存在这样或那样的参与，便无法形成最后的行政决策。基于此，我们不能够误认为行政决策的作出也是纯粹民主的。上述三个范畴的关系得到正确认知和处理之后，我们便可以合理地构建行政决策的程序规范。

参 考 文 献

[1] 谢瑞智：《法律百科全书（宪法）》，台北：三民书局，2008.

[2] J.S.密尔：《代议制政府》，汪瑄译，北京：商务印书馆，1982.

[3] 高建等：《协商民主》，天津：天津人民出版社，2010.

[4] 陈敏：《行政法总论》，臺北：新学林出版有限公司，2016.

[5] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2014.

[6] 汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如等译，北京：商务印书馆，1982.

[7] 应松年：《外国行政程序法汇编》，北京：中国法制出版社，1999.

[8] 《美国宪法及其修正案》，朱曾汶译，北京：商务印书馆，2014.

[9] 王明扬：《法国行政法》，北京：北京大学出版社，2007.

[10] 卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯：《法律与行政》（上卷），杨伟东等译，北京：商务印书馆，2004.

[11] 平特纳：《德国普通行政法》，朱林译，北京：中国政法大学出版社，1999.

[责任编辑 李宏弢]

推荐访问:质疑 决策 集体 行政 讨论