公民如何参与行政决策：一个研究述评

摘 要：公民参与是行政决策中不可或缺的重要环节，是促使政府部门承担公共责任和实现良好治理的一个重要手段。由于理论研究和实践起步较晚，当前国内对行政决策中的公民参与研究集中在公民参与的价值、公民参与的环境、参与的制约因素和应对措施。

关键词：公民参与；行政决策；良好治理

建设和谐社会需要人民维系蓬勃向上的社会氛围。政府应根据民情民意增强自身决策的灵活性、适应性。但民意具有不稳定性，可能随着时空转换而变化，这就要求政府时刻关注事关民众切身利益的事情。这种关注应体现在决策的各个环节。

一、核心概念的界定

决策，简单地说，是指人对事情作出决定或选择。学界对行政决策有着不同的理解。例如：“行政决策是指享有公共权力的公共行政部门针对行政管理问题，在运用定性分析与定量分析的基础上，拟订、选择决策方案的一系列思维活动和实践活动的过程”[1]。“公共行政决策是国家行政机关在其管辖权限内所制定的决策，是国家行政机关及其领导者在行政管理活动中，为履行自己的职能，依法处理行政事务而进行的决策活动。”[2]张国庆认为行政决策是指“具有行政决策权的组织或个人为了有效地实现行政目标从多种可能的行政方案中作出选择或决定的过程。”[3]公民参与，通常又称为公共参与、公众参与，就是公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动。本文所论述的是行政决策中的公民参与，它是指与行政决策有关的公民参与，强调增加政府与公民的互动、互信。

二、公民参与价值探析

学者们多角度阐述了公民参与的意义。俞可平认为：“公民参与有利于增强政府和决策的合法性，是维护社会和谐的有力杠杆，能够促进社会生活的和谐与安定。”[4]有学者指出，“公共参与的民主实践是培育合格公民的唯一手段。”[5]侯秀芳认为公民参与有利于公共管理主体的多元化，从而使社会走向治理之路。[6]王云从公民、社会、政府和公共决策四个视角概括出公民参与有利于实现公民权、有利于促进社群意识的形成、有利于政治民主化和现代行政过程的形成、有利于公共政策真正的贯彻落实，实现政府和公民良性互动。[7]陈炳水从五个方面阐述了公民参与行政决策的功能与价值，表现在：丰富民主政治的内涵、推动现代民主政治和公共政治的发展、实现政治的民主化和法制化、真正的实现决策的民主化，科学化、实现公民的政治权利。[8]

毋庸置疑，行政决策中公众参与日益重要，尤其是进入二十世纪后，民主与行政联系日益密切，传统的政治行政“二分法”和行政中保持“价值中立”受到了责难。行政过程中也需要体现民主、公平、正义。正如罗尔斯在《正义论》中所述：“正义是政府重要的组织原则。”我国正处于社会转型时期，政府也应因时而变，既要将将公民参与看作获取民意的一种渠道，也要把扩大参与纳入政府改革的理念中。

三、我国公民参与行政决策的环境分析

（一）我国公民参与决策的主体分析

学界对公民参与行政决策的主体存在一定的争议。李学海认为：“虽然我们是社会主义国家，但参与的主体是公民，因为公民的指称范围要比人民大，包括全体社会成员。”[9]王建军教授也持有类似观点，他指出，公民一词具有稳定的内涵，它是与“国家”相对应的概念，更能体现当代社会的民主法制性质。因此，在现代社会中，民主参与的体是指公民而非人民。[10]乔杰认为行政决策主体为政府核心层主体、以非政府组织为代表的中间层决策主体和以社会公众为主体的外部层决策主体。[11]部分教科书把公民参与决策的主体划分为五个部分。主要包括：（1）利益集团。（2）政党。（3）公民。（4）大众传媒（5）智库。不同的历史时期，决策主体发挥着不同的作用：

第一阶段：计划经济体制下的政府单一决策主体。建国以后，我国面临着艰难复杂的国际国内环境。受到客观条件约束，经济上的严格管控、政治上的高度统一使得政府成为决策的唯一主体，第三部门组织、社会公众和媒体等其他潜在主体只能服从执行政府的各项政策。决策事务由政府统一管理，其他主体无法参与决策过程，更没有分权管理。此时的政府是行政决策的唯一主体，扮演着“全能”政府的角色。[12]导致非政府主体无法参与行政决策的原因有很多，主观上非政府主体认为他们拥有的是一个万能的政府，无需主动参与。客观上，非政府主体参与决策的渠道严重匮乏。

第二阶段：从一元到多元主体转变时期。随着改革开放的不断深入，人民民主意识和参政议政意识不断增强。公民参与制定政策的主客观条件愈发成熟。国家为了推动服务型政府建设，保障公民的知情权和监督权，逐渐加快了决策科学化和民主进程。政府有意识的组织其他参与主体进入决策议程。此阶段政府在决策中仍然处于强势的地位，其他参与主体发挥作用仍受到限制。

第三阶段：多元参与主体格局逐渐行成。进入21世纪以来，在电动自行车事件、厦门PX项目危机事件、重庆出租车司机罢运事件等重大公共危机的冲击下。政府意识到以往僵硬的决策系统很难灵活应对日益复杂的社会事务。因此，十八大报告强调要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。

（二）我国公民参与行政决策的模式分析

决策模式是决策主体的构成及其活动方式，与其他决策相比，行政决策具有地域性、合法性和政治性等基本特点。[13]王锡锌教授认为，“我国传统的行政决策模式属于管理主义模式。在这种模式下，行政机关被视为公共利益的代表，公众和个人被视为具体利益和个别利益的代表。在日常管理的议程设置上，一般是由行政机关及其智囊团体主导议程设置，公众在程序和结果上几乎没有影响力。”[14]

随着政治现代化稳步推进，管理主义模式渐趋衰落。参与式治理模式正在形成。在这种模式中，公众被视为利益相关者，是需要在治理过程中紧密团结、分享政策影响力的伙伴。这种模式不仅符合世界行政决策发展的大趋势，而且对中国而言，更具有工具性、教育、心理和文化等多方面的意义。[14]张康之教授站在后工业化这一时代背景下，极力倡导：“基于政府是唯一性的社会治理主体的事实而提出的参与治理的想法应当得到超越，在多元治理主体并存的条件下，对政府治理，公众参与模式的替代模式应当是一种合作治理模式。合作治理是一种开放的治理，治理过程中涉及的各个治理主体都能够平等地发挥其作用，对于关涉到公共利益的每一项公共事务，都能够平等地发表意见和积极地采取合作行动。用包容排除僵化的可能性，使治理过程充满了政府与社会的互动，迸发出活力和创造力。”[15]以是否纳入公共参与为标准可以把决策模式划分为政府决策和公共决策。建设服务性政府必须加快体制机制创新，推动行政决策模式从政府决策到公共决策的转变。

推荐访问:述评 公民 决策 参与 行政