责任政府理论在乡镇政府改革中的实践和发展

【摘 要】中国行政体制改革的目标就是要从传统的政府行政转向与市场经济相适应的公共行政, 实现这一转变的关键是转变政府职能,建立起保障国家权力主体及公民对政府部门及其行政行为有效的监督和控制的责任政府,无疑责任政府已经成为我国政治体制和行政体制改革的一个基本取向。特别是在党的十七届三中全会对农村基层改革提出新要求后,树立责任政府的理念, 努力构建责任政府,对于新的历史背景下的中国来说,更具有重要的现实意义。

【关键词】责任政府;新农村建设;乡镇政府改革

中图分类号:D625 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2009)05-0234-02

0 前言

党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,标志着我国农村改革站在一个新的历史起点上。《决定》中明确提出了“继续推进农村综合改革,2012年基本完成乡镇机构改革任务,着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能。”为乡镇政府改革指明了发展方向。乡镇政府作为我国政府管理层级的最底层,就是要加强社会管理,为基层民众提供公共服务,体现政府责任,增强政府的合法性和公信力,由权力本位转向责任本位。

1 责任政府的内涵及特征

责任政府就是对公民负责任的政府。这样一个具有双面性质的专有名词,所以历来在学术词典中竟然都没能有一个统一的定义。“责任政府是一个横跨政治学、法学、行政学、管理学等学科的综合性概念。” [1] 也就是说可以从不同的学科角度予以不同的理解。事实上,无论从哪个学科领域去理解和应用这一理论我认为对责任政府基本特征的了解都是必须的前提。总结基本特征如下:

1.1 民主性是前提

真正健康的行政体制必然是不可缺少民主这一元素的,没有它这套行政体制就如同大树没有阳光最终会枯萎。所以责任与民主是息息相关、互相渗透而完善的结合,以民主为基础实现对行政权力的有效制约是责任政府首先应明确的任务。

1.2 法治性是基础

在世界上任何一个民主化的国家里,依法治国总是国家管理者所遵循的不变基石。没有秩序和规则的自由和民主是不复存在的。而且法律还具有双边性,既约束规定了法律制定者的行为,又对应了作为独立社会人的行为要求。在法治化的国家里政府不仅要求人民守法,更应该要求自己带头守法。

1.3 高效性是内在要求

自从行政学作为一门独立的学科从政治学中分离出来之后,效率就成为行政学的一个无法放弃的价值目标。这为政府责任注入了新的内涵,就是说,政府必须承担起广泛体察社会需求并且主动回应的责任。这也是责任政府作为一种政府属性和特征存在的逻辑基础。

1.4 服务性是本质体现

作为中国最基层政权组织的乡镇政府,其职能和管理公共事务的行为方式必须本着一种服务于民众的理念。而且作为行政责制中的一个核心理念就是要政府有服务人民的价值观的。同时乡镇政府在当地是最大的社会组织,掌握着最多的社会资源,要认真履行好职责,不仅要注重实际工作绩效还要兼顾广大农民的满意度。

2 当前农村乡镇政府普遍存在的问题

2.1 职能错位,职责不清

大多数乡镇办事站、所大多都是在计划经济体制下为了加强“三农”服务而建立起来的,其职能应主要是服务,但实际上乡镇办事站、所承担更多的是政府管理职能,实质成了乡级政府的组成部门,从而出现了严重的职能错位。

2.2 机构设置小而全,财政运行困难

现在乡镇财政困难,债务沉重是一件非常严重的问题。据统计,作为中国基层政权的乡镇,全国乡镇政府总的背负着2000亿元庞大的债务。绝大多数的乡镇都有数量不等的债务。就拿湖北房县来说,全县每个乡镇都有沉重债务,少则500多万元,多则4000多万元。这不仅严重影响到中国乡镇经济的发展和基层政权的建设,也严重威胁着国家的安全。

2.3 人员结构不合理问题

这已是个老生常常谈的问题了,一是乡镇责任大,权力小。二是不利于乡镇统一行政管理。三是影响了乡镇干部和积极性。由于乡镇政府工作人员和所属机构人员存在较为严重的苦乐不均的现象,政府工作人员繁杂,待遇较差,而条属工作部门工作轻闲,福利待遇却比政府工作部门好得多,形成了互相攀比的现象,影响了政府干部的工作热情。

2.4 政府信用缺失,干群关系紧张

乡镇政府信用缺失,一些干部不注意自身形象或违法乱纪以及某些乡镇政府在土地承包上朝令夕改等原因造成了严重损害农民合法权益的行为。、

根据以上对乡镇行政体制存在的问题和弊端的分析,是传统体制在市场经济体制下难以避免的。解决这些问题,仍然需要在科学发展观思想的指导下寻求出路。

3 责任政府论在乡镇政府改革中的实践

根据中央关于农村改革和发展的基本方针以及我国农村工作的实际情况,在不违背《党章》、《选举法》及相关组织法的前提下,乡镇政府行政体制可以从以下方面发挥好其行政职能:

3.1 建设一个能够承担明确责任的政府

在传统的乡镇政府中,政府承担的是一种消极责任,履行的是一种消极的不作为义务。对于政府责任的实现,具体而言,行政问责制度旨在通过对不履行法定行政义务或未承担相应法定行政责任的行政机关及其公务人员进行质询和追究,实现从“对上负责”到“对下负责”政府基本理念的转变和公共权力的合理、合法运行。即责任意识的行政人格化,要求乡镇政府的领导者敢于承担相应的责任。其次大胆改革乡镇领导体制。必须建立一个高度统一、高效、能干的领导机构。

3.2 责任政府是切实履行职能的政府

责任政府与政府职能密切联系,只有切实履行职能的政府才是责任政府。建设责任政府首先必须明确政府在某个时期的基本任务,确立政府的工作重心,根据社会经济的发展变化适时转化政府职能。现在由于经济危机的影响,各种困难和矛盾呈出不穷,要解决目前经济和社会生活中存在的各种问题,实现乡镇经济新的振兴,唯一途径就是加快发展。

3.3 加强民主管理,推进乡镇民主化进程是责任政府有效实现的保障

实践证明,加强村民自治是乡村社会自主治理的重要环节。

(1)实行“村长负责制”,建立乡村民间组织参与村治机制。 “村长负责制”与村民自治的初衷和管理民主的理念更为吻合,村庄的重大事项由村民代表会议或理事会商议决定后,交由村长实施。

(2) 健全村治内部规则,赋予乡村民间组织监督权限。通过民间组织化解村民自治现实和潜在的冲突。“浙江武义的‘分权治村’实践为我们提供了一个新思路:加强分权制衡制度性建设,实现基层权力的分置和平衡,这是可行的,而且是必要的。鼓励能增进农民利益的乡村民间组织的成长,促进乡村社会自主治理。”

3.4 搞好机构改革工作,加强乡镇政府自身建设。

一是要认真搞好乡镇机关机构改革,把乡镇机关富余人员进行清退。二是对乡镇机关的其他岗位,压缩编制,一人多岗,精减人员。同时,建立一套行之有效的录用、晋升和辞退制度,营造一个优胜劣汰的用人机制,对优秀的乡镇干部要及时表彰使用,对不称职的乡镇干部及时进行辞退,缺编人员公开向社会招聘。三是搞好乡镇村组干部改革。在干部的选拔上突出选拔农村经济型、科技型人才进班子。四是切实转变乡镇干部工作作风。

4 结论

诚然,责任政府的构建不可能是一蹴而就的,尤其是目前我国正处在社会转型时期,制度变迁尤为频繁。“但是我们相信在经历若干次的制度变迁后,最终会产生一种相对完善和有效的责任控制体系,进而形成了真正意义上的责任政府,那么其带来的制度效应则是无法估量的。” 这种无法估量的制度效应不仅表现为行政效率的提高、行政失范行为的减少、良好的政绩实现以及行政官员个人由此获得的升迁与褒奖,而且还会表现为政府内部责任系统的科学化和有效性。更重要的是,由于有效的责任机制而产生内化了的政府责任意识,以及政府威信和公众、社会支持的显著增加。这种即将发生在乡镇政权管理体制上的制度创新一但形成,就会显示出强大的生命力和巨大的示范作用。以党的十七届三中全会为标志,中国农村又迎来了新一轮改革。因此探索乡镇政府改革的过程,是一个学习和探索的过程;实现责任乡镇政府的过程,同样是一个为广大农民谋福利、实现最光大人民根本利益的过程。

参考文献:

[1]何士青、徐进:《责任政府与政治文明》,载《国家行政学院学报》2004年第2期,第63页.

[2]陈国权:《论责任政府及其实现过程中的监督作用》,载《浙江大学学报》2001年第2期,第28页.

[3]孙彩红:《责任政府:当代中国政府改革的目标选择》,载《中国行政管理》2004年第11期,第80-81页.

[4]周亚越:《行政问责制研究》,中国检察出版社2006年版,第12页.

[5]金太军:《公共行政的民主和责任取向析论》,载《天津社会科学》2000年第5期,第28页.

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