中国行政制度改革探索

提要回顾新中国成立以来对我国政府行政机构和行政管理制度多次改革的艰难历程，这些改革基本上是围绕调整中央与地方的关系，调整社会管理重心而进行的。因此，新一轮的行政机制改革应在吸收西方先进思想的基础上，结合中国的实际，运用有效的政府机构改革理论指导我国建设有中国特色的行政机制。

关键词：有效政府理论；行政制度；改革

中图分类号：D035文献标识码：A

根据政治生态学的观点，任何国家的行政制度都是一定环境下的产物。而行政制度的环境又处在不断的变化之中。英国著名政治学家韦伯作出了如下精辟论断：“现存的各种制度，如果不去深思熟虑地、不断地使其适应经常变化的时代要求而加以改革，那么这些制度终究是要溃败的。”可见，行政制度应该随时代的变迁而进行必要的改革，以适应时代发展需要。

一、西方有效政府理论取向下的行政制度模式

“有效的政府，而不是小政府，是经济和社会发展的关键”，有效的政府是落实“三个代表”重要思想的基础，是逐步实现全面小康，构建社会主义和谐社会的关键，是顺应历史发展潮流、建设有中国特色的社会主义行政机构改革的目标。为此，各国的行政学者特别是西方行政学家们做出了不懈的努力，具体代表人物有：古典学派的代表人物马克思·韦伯所创立的官僚制度，韦伯认为，“从技术观点来看，这种纯粹的官僚集权式行政组织是能够最大限度的发挥效率的”。20世纪后半叶，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派突破了传统的公共行政学把效率和经济作为公共行政的基本原则，更加注重社会公平。其认为，“公共行政的核心价值在于社会公平”。在当代，奥斯本富有创造性的提出企业家政府理论，其实质是试图把企业经营管理思想的一些成功方法移植到政府中来使得像政府这类的公共组织能像私人企业那样，合理的利用资源、注重投入产出比、从而提高行政效率。

二、中国行政制度改革的历程

中国自1949～1996年进行了6次较为重要的政府机构改革。每个时期的改革基本上适应了当时社会和经济发展的需要，推动了中国的进步。但随着社会的进一步发展，相应的政府机构又明显的暴露出其内在的缺陷。其具体过程如下：

第一次政府机构改革（1952～1954年）。新中国成立之初，面临国际、国内的双重困难。一方面西方国家对我国进行经济封锁、政治孤立；另一方面我国国内经济基础薄弱，百废待兴，为了适应经济和形式发展的需要，国务院机构由原来的32个增加到64个。

第二次政府机构改革（1958～1959年）。建国初期行政机构的剧增导致了行政机构的膨胀；“左”倾思想使得行政权力的滥用。为此，中国行政机构进行了第二次改革，国务院机构由原来的81个减少为60个，工作人员也大幅度减少。

第三次政府机构改革（1960～1965年）。由于受文化大革命的影响，从1960年起，中央重新强调集权统一。为贯彻“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，原来撤销的机构开始相继恢复，国务院机构又升至79个工作部门。同时，先后在中央与地方二级机关进行了两次比较集中的干部精简运动，全国共精简81万人。

第四次政府机构改革（1982～1983年）。从1977年开始，国家的工作重心转移到经济建设上来，为了适应经济、政治的变化，1982年国务院开始进行行政制度和行政机构改革，打破领导干部终身制，减少领导成员人数，精简政府机构，取得了令人满意的成绩。

第五次政府机构改革（1987～1988年）。1987年10月，中国共产党第十三次全国代表大会通过了政治体制改革的方案，提出了一个目标，两个分开，“三定”原则。一个目标即建立一个有中国特色的功能齐全、结构合理、运作协调、灵活高效的行政管理体制；两个分开即政企分开、党政分开；“三定”原则即定职能、定机构、定编制。

第六次政府机构改革（1993～1996年）。这次改革是把建立适应社会主义市场经济体制和加快市场经济发展作为机构改革的目标，按照政企分开和精简、统一、效能的原则，切实做到转变政府职能。同时，国务院各部位及直属机构、办事机构由原来的86个减少为59个，各级机关人员也减少了200万人。（图1）

通过上述表明，这几次行政机构改革步入了几个循环圈中：

第一，精简—膨胀—再精简—再膨胀，实际上是把政府机构的改革看成了机构和人员数量的增减；

第二，合并—分开—再合并—再分开，实际上是把政府机构的改革看成了机构的组合；

第三，上收—下放—再上收—再下放，实际上是把政府机构的改革看成了行政权力的上下移动。

政府机构的改革是一个系统工程，它涉及到经济体制改革和政治体系改革，其重要性亦是不言而喻。我国不妨借鉴西方先进的政治改革理论，运用批判性眼光对待西方成果，吸其精华，去其糟粕。

三、有效理论下的中国行政机构改革

当前，中国经济处于高度发展时期，建立与经济发展、社会转型相适应的政治体制是势在必行；况且，中国行政机构的现状及解决官员腐败问题都希望得到提高。因此，建立一个有效的政府越来越成为人民关注的焦点。

（一）重塑行政理念是构建有效政府的前提。中国几千年的封建统治已经形成了比较牢固的诸如大统一、集权主义、等传统行政文化。行政理念是一个行政组织进行有效行政、完成行政任务的内在动力。在一个行政组织中，所有的行政人员共同一致的理念是这一组织活动高效率的保证，行政理念是行政组织的灵魂。今非昔比，传统的行政文化已经严重阻碍了我国经济发展，亟待现代行政文化取而待之，实现从集权型向民主型、从管制型向服务型、一般型向专业型，从人治型向法治型，从保守型向进取型的根本转变。

（二）优化行政结构是构件有效政府的基础。行政组织是行政执行的载体，良好的行政组织结构有利于部门之间信息传递的快速精确、有利于提高行政效率、有利于行政职能的实现。为此，建构行政组织对于我国建立有效政府具有重要意义，重组行政组织的理论有：学习型政府，美国学者彼得·圣吉提出了“五项修炼模型”，即学习型组织之后，被广泛推广到政府和其他公共组织中加以运用，均取得不错的效果，逐渐演变成学习型政府。其要求将层级制的官僚结构变革为扁平化、地域化的组织形式，减少组织的中间层，加强组织的亲和力，跳过“法约尔”跳板。

(三)优化行政人员是构建有效政府的核心。作为行政政策的制定者与执行者，毫无疑问，能否建立一支素质优良的行政干部队伍，将成为关键性因素。毛泽东曾说：“政治路线确定以后，干部就是决定因素”。在未来的行政改革和创新中，要进一步完善国家公务员制度和高素质的专业化行政干部队伍结合起来，不断提高公务员的政治素质和业务水平。

（四）提高行政能力是构建有效政府理论的关键。行政能力即政府能力，是国家能力的组成部分，行政能力主要是指现代国家行政机关，在既定的国家宪政体系内，通过制定和执行积极而有效的公共政策以及为社会和公众提供广泛而良好的公共物品和公共服务，理性地确定让社会普遍遵从的正式规则和秩序，形成有效的调整社会关系和社会行为的制度及其机制，进而在比较的意义上促进国家的快速、均衡、持续发展的能力。

（五）行政监督是构建高效政府的保证。作为国家行政制度重要组成部分的行政监督制，对于国家法律、政策的正确贯彻与执行，促进国家机关及其工作人员廉政、勤政，提高行政效率起着极为重要的保障作用。经过几十年的发展，一种内外结合、上下沟通、富有特色的社会主义监督制度已经形成，面对形势的发展，行政监督亦要更加完善。

（作者单位：华中师范大学管理学院）

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