传统与现代的交融

摘要：自行政学诞生以来。中西方涉及行政管理的理论研究不断推陈出新，优秀者数不胜数。传统行政组织理论首推马克斯·韦伯为代表的官僚制理论，但随着时代的发展。官僚制的运行出现了各种问题。20世纪70年代以来西方世界纷纷举起政府改革的大旗。开始对传统的行政体制进行创新、实施行政改革。其中最为显著的成果之一便是新公共管理理论。新公共管理理论以提高政府效率为目标。主张减少管制，追求政府的小而美，在全面反思官僚制基础上。提出了一系列政府行政改革的“药方”。这些“药方”至今仍为许多西方国家追随、实践。

关键词：传统官僚制；新公共管理理论；中国行政改革历程及经验；融合、创新的行政改革

中图分类号：C93　文献标识码：A　文章编号：1004－0544(2008)08－0136－03

自行政学从政治学中分离、成为一门独立学科以来，中西方一代政治学及行政学精英向行政管理的理论研究投注了不懈热情，理论成果不断推陈出新、优秀者数不胜数。传统行政组织理论以马克斯·韦伯为代表的官僚制理论最为出色，成为举世公认之公共行政理想模式。官僚制强调行政组织的规范化、层级化、专业化、非人格化等等。被认为是最具效率的公共组织方式。它建立在高度理性的基础之上，将理性精神、法制精神、科学精神加以运用，避免了随机、专断和情感用事等情况。获得了理性与效率的大丰收。

中国的行政改革历史已久。自建国以来经历了四次大的改革，小改革则从未间断过。随着国家发展重心向经济建设转移、中国的特色社会主义建设逐步推进、全球化不断进展，中国政府面临着行政组织改革的严峻考验。向西方学习现有的行政理论及改革经验不失为一条捷径。中国应当在回顾中国行政改革历史、总结经验和问题的基础上。结合世界行政改革的理论成果、发展适合中国国情的改革之路。然而，不容忽视的事实是：现代管理体制尚未发育完全，市场、政府、社会界限模糊的中国。不能完全照搬西方新公共管理理论；中国需要在采纳传统和现代公共管理理论的基础上完成融合、创新的行政改革。

在关注中国行政改革之前，有必要回顾西方行政理论及改革成果。虽然涉及公共管理的学派理论很多，但仍可以找出其中最具代表性的制度——官僚制。因此，对旧有制度的改革多集中在对官僚制度的批判和改革上。新的声音既有公共选择理论，又有新公共管理和新公共服务等理论。这些理论的价值取向和政策导向纷繁复杂，历经三十年行政改革的中国在这新时代的杂音中又该何去何从呢?首先需要分析回顾西方公共管理理论的精华。

一

官僚制并非马克斯·韦伯创造，但却在这位“组织理论之父”的手里发扬光大。自从韦伯全面论述了他的官僚制理论之后，官僚制便被推崇为现代社会经典性、普遍性的管理组织模式。韦伯将自己的官僚制建立在整个社会的“合理化”发展之上。并称这种官僚制度为工具一目的合理性，即一种理性工具。在这种理论上建立起来的组织，具有层次分明、权责明确、制度严明等优点，它表现出分部——分层、集权——统一、命令——服从的特征，并以社会管理为目标。虽然效率并不是官僚制追求的主要目标，但在这样一种理想体制下，效率的获取是易如反掌、自然而然的。因此，官僚制也被认为是现代最具效率的组织模式之一。

宏观考察韦伯的官僚制。不难发现有这样几个特点：(1)规范化，组织的权威来自法律及规章制度，公文处理也以各种法规为标准。有权责分明的规章制度和程序；(2)层级化。组织内部实行下级服从上级的严格等级制度，从而形成自上而下的金字塔式等级层次结构，不同的权力严格地按照等级秩序的差异赋予给组织内成员，且等级位置是权力的唯一来源；(3)专业化，组织按照考试录取专业人才，以技术资格任命官员，且官员通常是终身制的；(4)非人格化，要求个人服从组织，严格按照流程办事，实行非人格化管理；等等。

官僚制是一种封闭性组织模型，内部成员的理性指向集体理性，个人和集体的利益取向趋于一致性。官僚制展现给我们的，是高度的理性精神、法制精神和科学精神之结合：其中，对理性的追求是其价值的最高目标。对组织效率的追求、对非人格化管理的坚持、对法制观念的推崇以及对自由精神的崇尚都是追求理性的结果。正如韦伯所说：“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时……能达到最佳的效果。”

进入20世纪70年代以来，西方社会发展进入后现代化进程，行政环境渐渐改变。再好的制度，一旦实施的时间过长而没有适当的调整。都会出现不可回避的弊端，官僚制也不例外。组织僵化、机构臃肿、人浮于事、权责不明、人员异化、效率低下、官僚主义盛行等等消极影响纷纷出现，给行政组织的合法性带来严重打击。

为此，西方政府纷纷开启了政府改革的进程，尤其上世纪80年代后。对官僚制的改革成为世界许多政府行政改革的主潮流。标榜“摈弃官僚制”、“重塑政府”、“企业化政府”等口号的新公共管理理论崛起。“新公共管理是对韦伯所倡导的官僚制组织是政府最佳表现形式这一理论的否定和超越。”

新公共管理理论对官僚制进行了全面的反思与批判。尝试将经济领域中有效的管理模式引人公共领域管理。提出了追求政府效率、引入市场机制，以顾客为指向、绩效为指导的新型行政，并要求改变行政组织结构，追求扁平化、透明化的小而美的政府组织。

向新公共管理转型的过程中，新公共管理学派提出以下几点：(1)从政府长期合同转向短期合同，尤其强调采取招投标制和签约外包制，引入竞赛和拍卖机制，减小政府成本；(2)缔结新的社会契约，转向合同型社会，政府需要利用不同的私法合同来实现效率最大化；(3)转变政府职能，下放权力，由管制型政府，变为不仅是合同签约方，更是执行者、裁判者和仲裁者的政府，需要在公共和私法领域完成合同缔约方和第三方仲裁者的双重角色：等等。

新公共管理始终重视配置的效率。认为提高行政绩效的重要方法之一是分权化、缩减层级以及精简组织。新公共管理主要的特色就在于通过改革管理过程，进一步促使行政组织结构朝向小而美的方向发展，变传统的管制模式为新型合同制治理模式。其基本看法是，“在有效实现目标，即有效地组织提供服务的过程中。交易合同制或签约外包制优于传统的行政协调机制”。传统的巩固治理主要通过大量的公法来建构秩序，由官僚或专家来进行管理。而新公共管理则应用合同制，因为合同制有助于提高效率，因为在放松管制的环境中。所有参与者都能按照统一的规则竞争，自然便能产生效率。

新公共管理理论在许多国家都有具体实践，尤其新西兰和澳大利亚更是推行新公共管理的典范。但新公共管理理论还是存在许多没有回答的问题。例如，如何确保代理人

能够极尽全力地讨价还价、为政府委托人争取最大利益?如何衡量减少的成本与增加的交易成本孰大孰小?对于不能衡量成本绩效的领域又该如何管理?是否合同制一定能带来效率的最大化?效率、效能和公平是否能平衡?等等。

更何况，学界还存在这样一种声音，即不论是公共选择还是新公共管理理论，都是对官僚制的修改和延伸，并没有完全摒弃或摆脱官僚制的组织模式。

二

了解完西方公共管理理论后，笔者认为有必要回顾一下中国自建国以来的行政改革以及仍旧存在的问题。

计划经济时代，中国政府实行的是高度集中的行政管理体制。虽然一定时期内该体制确实有利于政权的巩固和经济的恢复，但长远上看却是不利于国家发展的。

概括来说，中国历来的行政改革大体分为两大块，第一块是职能转变。第二块是依法行政。法制是现代国家的主要特征之一。自20世纪70年代末中国政府行政趋于正常化以来，法制建设就被提上日程。随着法制建设的发展，不仅政府必须在宪法和法律范围内行使职能、凡事必须有法可依，而且党的活动也必须在宪法框架内进行。依法治国作为行政改革的另一个重点，显然已经取得了明显的成绩。

职能转变是中国行政改革的一项关键性部分。中国政府在十三大正式提出转变政府职能，并在其后一段时间的改革中取得了较好的成果。当时的职能转变主要关注党政分开问题。一种观点认为。只有将党从直接干预国家事务的系统中分离出来，还政于政府，所谓的行政改革才可能进行。因此党政分开成为行政改革职能转变的先行军。但系于中国传统特征和现实情况，基层的党政分开在实际操作中存在一定问题。党政分开的话语也渐渐随基层创新发展而退出主舞台。中国执政党与政府的关系，仍旧应当秉持中国特色的方针进一步创新和摸索。

随着市场经济发展，市场与政府的矛盾凸现，在市场经济制度下究竟应该如何定位政府?中国进行了第二次职能转变尝试——政企分开，向市场、向企业下放权力。变管制型政府为服务型政府。政企分开后的政府，不再直接干预控制市场。而是为市场的正常运行创造有利的环境，包括完备的法律环境和竞争环境等；当市场作用失灵时，政府再做必要的干预以弥补市场不足，充分发挥“看不见的手”、宏观调控之功能。

但政府也存在失灵的时候，毕竟政府理性也是有限的。这就必须发展培育出发达的社群组织、中介组织，完善社区，以弥补市场与政府的不足，也就是说平衡好市场、政府与社会的关系。在这种诉求之下，中国开始第三种类型的职能转变——政社分开。公民社会的概念受到越来越多的关注。

围绕两大改革内容。改革开放以来至2004年，中国先后经历了四次大的行政体制改革，分别是1982年改革、1988年改革、1993年改革和1998年改革。

1982年改革是中国改革开放以来的第一次大的行政改革，当时面临的问题是行政组织不适应市场经济需求，以及10年文革对行政系统的破坏。下放经济管理权限、财政收支权限、人事管理权限，精简各级政府机构。对干部进行“四化”教育是这次改革的主要内容。

1988年改革的背景，是政府工作重点由农村转向城市。政府第一次提出转变政府职能的要求，在继续下放权力的基础上，转变政府职能、精简机构和人员、提高行政效率、克服官僚主义、理顺政府与企事业单位关系等等。“转变政府职能”的改革目标提出，具有重大的意义，至今仍有现实影响。

1993年的改革围绕如何更好地建设社会主义市场经济制度进行。将经济发展作为改革目标。是这次改革明显不同于前者的特点，政府继续强调要转变政府职能。加强宏观调控。

1998年改革是改革开放以来(2004年以前)中国最大规模的行政改革，此是中国的发展进入新的阶段，必须进一步转变政府职能、精简机构。其目标是：“建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化国家行政管理干部队伍。逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。”

不难看出，四次改革在形式上都突出了精简机构这一环，其背后依据则是法制的不断完善和政府职能的转变。机构的设置往往就是以职能需求为依据的。然而纵观改革历程，组织改革总是沿着一条精简——膨胀的循环轨迹进行。究其原因，一是行政职能的转变不彻底，机构精简只去其标而不治本；二是根据公共选择理论，政府也是经济人，追求自身利益的结果便是机构庞杂化。这就要求精简机构的改革必须伴随自上而下的改革，从高度上减少政府只追求自身利益带来的消极影响。

中国几十年的行政改革取得的成效有目共睹，并获得了许多宝贵的经验。唐铁汉先生认为。在这些经验中。有几条基本经验是值得我们铭记的：第一。中国的行政改革必须结合中国国情，体现中国特色；第二，行政改革要服从和服务于国家发展和稳定的大局；第三。行政改革需要和经济体制改革等其他改革相适应，配套进行；第四，行政改革必须体现民主政治建设；第五，改革中要加强领导，上下联动。这些经验对于指导今后的改革之路意义斐然。

行政改革从来不是朝夕之业。也不可期毕其功于一役。目前。市场化、全球化和信息化给中国政府带来前所未有的压力。如何进一步深化行政组织的改革，使其更具效率地服务于经济建设和社会发展，是当代亟需探讨解决的问题。

三

中国行政体制改革路漫漫其修远兮。当西方学界纷纷传来官僚制弊端累累、已经过时。新兴行政管理模式后来居上、大有取官僚制而代之之势时。中国是否应当直接抛弃官僚制而采用新兴管理模式呢?

事实是。官僚制并没有为时代所抛弃。韦伯本人对官僚制也表示过不满。认为它确实扼杀企业家精神。迟早有一天，世界会充满齿轮和螺丝式的芸芸众生，他们会紧紧抓住职位，处心积虑沿着官僚等级阶梯往上爬。但正如丘吉尔所指出的一样，官僚体系虽然是一种最坏的组织理论，但又是迄今为止仍未过时、并且是唯一可采用的。何况中国行政组织至今仍没有达到官僚制所设计的层次。中国行政组织缺乏明确的层级划分，部门庞杂，权责重叠。真正现代精神特征的官僚组织的还有待时日建立。

分析新兴行政管理模式不难发现，它们大多都是在传统模式如官僚制基础上的一种修缮，或说是对现代理性精神的回归。新公共管理理论的基础，便是需要有完善的法律环境和权利意识，有成熟的市场、明确的产权界定和公私领域的充分发展。而这一切在目前的中国都是不具备的。贸然抛弃官僚制而照搬新公共管理理论等新兴理论显然是不切实际的。

所以，中国的行政改革之路，应当在融合传统与现代管理理念的基础上，结合中国国情适当创新，在创新中谋发展，以应对市场化、全球化、信息化带来的挑战。一方面，中国需要继续深化职能转变和机构改革，权责分明，产权清晰。依法行政，加强理性精神、法制精神和科学精神的培养，提高组织的专业性和效率；另一方面还要吸取现代管理理念对官僚制的批判与完善，提高组织活力和自我创新能力，重视个人理性与发展；适当地引入市场管理的经验，建设一个高效有素、充满活力的现代行政队伍。

目前中国越来越多地重视公共管理中的公民参与，以及在信息化背景下的政务公开等新型行政方式改革。随着十七大产生的“大部制”。也提出了新的机构改革方案。改革将新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部等等，并提出建设人民满意型政府的目标。围绕这一目标的六大关键词十分醒目，即转换政府职能、合理配置职权、加强依法行政、优化组织结构、改善宏观调控、应对能源需求。这些关键词大体仍围绕着传统的改革之路继续深化，加强政府在理性、科学与效率方面的程度：另一方面通过各部委改革的具体目标及解读，也可以感受到新公共管理理论相关实践的踪影。

新公共管理提出的合同制社会。在目前还不具备可能性，但国企改革、政府以股东身份参与市场管理等等已颇有成效。如何在改革中柔和官僚制建设与新型管理理念仍值得我们在实践中继续探讨。有理由相信，中国政府能够在坚持有中国特色社会主义市场经济体制下，加大行政组织与管理体制的改革，发展中国特色的行政文化。

责任编辑　王友海

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