新公共管理的行政理论创新

摘 要：新公共管理是上世纪70年代西方行政改革的概括，它是本着政府公共职能厘定为基础，以重构的公共管理运行机制作为基本，行政决策与执行为支撑进行了行政价值观念创新。对公共行政学理论有着重大意义。

关键词：新公共管理；行政价值观念创新；行政职能创新

新公共管理理论是对当代西方行政改革的理论概括，是对行政理论的新发恳从20世纪70年代开始，世界范围内掀起了行政改革的汹涌浪潮，这一改革体现了公共管理方式的根本性的方向性调整，其基本特征和主要内容是政府职能的退缩和市场价值的回汽在这种历史背景下，新公共管理理论在20世纪80年代初应运而生并于20世纪90年代中期达到高漱新公共管理理论是对传统公共行政理论（即自19世纪80年代建立，持续至20世纪70年代末约100年时间的经典行政学理论的突破与发恳。

一、新公共管理理论对行政价值观念的创新

公共行政理论所研究的基本关系是行政与政治关系、国家与社会关系、政府与人民关系、政府与市场的关系、政府与企业的关系。由此而形成了构成公共行政研究特有领域的政治与行政分开的理论、行政的民主责任理论、文官中立的理论、行政民主的理论等气传统的公共行政研究也因此而形成了自己独特的价值观念，也就是：政务官要对议会负责，而事务官则保持中立，行政机关的主要价值观念是公共观念，也就是民主政治责任观念而新公共管理理论则进一步发展了行政的民主责任观念，将公共理念与市场理念融合起来，对行政价值观念进行了重大的理论创瓤可以说，公共理念与市场理念的融合，是新公共管理理论的灵魂。

新公共管理的新公共理念主要是：政府提供核心公共产品的理念一一传统的公共行政论认为政府应该提供所有的公共产品，只要是具有非排他性和非竞争性的产品，都是政府应该提供的公共产品，这一理念是政府扩大对经济社会生活干预的重要价值原则；而新公共管理则将公共产品区分为两种，一种是核心公共产品，这是只能由政府提供和政府生产的基本公共服务，如国防、外交、国家机关管理、警察、国家安全和社会保障等；另一种是混合公共产品，这是可以由私人部门与非政府组织参与提供的半公共服务，如市政基础设施、公共服务行业等等；新公共管理的新公共观念概念更为清晰地将政府的作用限定在核心公共领域，为整个社会提供导向功能和服务功能市场提供混合公共产品的理念一一私人部门与非政府组织以市场竞争的方式，以商业化的运作手段提供混合公共产品，如基础设施、市政公用设施、交通能源事业公共服务业等等，是对市场观念的扩大与延伸，也是对公共观念的扩大与延伸；传统的公共行政观念认为市场不承担公共责任，市场只负责与赚取利润相关的个人责任与公司责任，而不负责公共服务，但是随着市场经济的发育成熟、市场运行效率的提高、市场管理水平的提高，使得市场参与提供部分混合公共产品变得有一定的利润可图，国际上部分跨国公司提供公共服务贸易就是一个证明；市场提供公共产品的理念使私人部门和非政府组织也承担了公共责任，这是公共行为主体的扩大，也是公共治理多中心化的现实基}成政府公共管理要有市场效率的观念一一传统的公共行政观念认为政府应强调公平与公正，要求严格按照法律规定执行议会通过的预算，而没有强调政府政策执行的市场效率，没有关注政府所运用资金的市场价值，但是新公共管理理论则在政府资金运用要讲究公平与公正的基础上，强调资金运用的市场效率，即用市场上相对最低的成本生产市场上所需要的最优质量的公共产品与公共服务，因而，在新公共管理改革中，政府服务的质量受到了前所未有的关注

二、新公共管理理论对行政职能理论的创新

新公共管理理论以政府公共职能的重新厘定为基础，重新界定了政府作用的范围与公共领域的界线，重新划分了市场作用的范围与市场界线，也就是重新划定了公共领域与私人领域的疆界新公共管理将政府职能进一步限定为提供核心公共产品，而市场则可以参与提供混合公共产品。政府的作用主要是对整个社会发展的导向作用、领导作用和服务作用。

传统的公共行政研究强调政府应在市场失灵的地方发挥充分的作用，主张政府对市场的严格管制，倾向于扩大政府的权力、政府规模的扩张以及政府财政的扩张，主张政府应在公共领域发挥完全的和充分的绝对作用。传统公共行政理论认为政府应该在所在“市场失灵”甚至市场运转看起来不太正常的地方发挥作用，也就是公共产品领域发挥全而的主导作用。在这种观念指导下，政府的作用涵盖了如下三个方而：

（一）由政府负责生产和提供的核心公共产品或纯公共产品。它是政府向全社会成员提供的平等的、无差别的共同服务，人们既不因没付款而享受不到这种服务，也不能因多付款而多享受这一服务。如国防、外交、公安、清洁、基本医疗保健、义务教育、生态环境保护。

（二）由政府负责和生产的混合公共产品或半公共产品。这种公共服务带有满足公共需要与满足个人需要相交叉的性质，它既能满足公共需要，又能满足个人需要；既人人平等消费，又具有一定程度的竞争性与排他胜；既要付费，又不完全付鼠如高等教育特别是研究生教育、公共工程、空间宇宙航天业、原子能工业。

（三）政府提供的私人產品。这种公共服务的特点是：最终消费者是个人公共服务市场特性突出，使用者付费，具有规模经济特性，是由政府出而提供的私人消费产品。如邮政、电讯、民航、铁路、煤气、电力、基础产业、基础设施。

三、新公共管理理论对公共管理运行机制的创新

新公共管理重新定义了政府责任，重新研究政府应该如何去做或如何最好地做，重点研究了政府“如何做”和“如何做得更好”，从而创新了公共管理运行机制。新公共管理的总的思路是：充分发挥政府在提供核心公共产品的作用，同时，充分发挥私人部门与非政府组织在提供混合公共产品中的作用。

政府必须将它所具有的能力集中于它能够而且应该完成的任务上，也就是要集中于履行政府的核心公共职能在政府能力有限时，对政府如何进行干预和在什么地方进行干预要认真研究，在缺乏资源与能力的情况下，政府应该将精力更集中于基础性的工作，并通过与工商界和市民社会达成合作关系而提高政府有限的能九政府必须做的五个基础性任务是：建立法律基础；保持非扭曲性的政府环境，包括宏观经济的稳定：投资于基本的社会服务与基础设施；保护承受力差的阶层。

新公共管理主张改革公共产品的提供方式，使公共事务管理市场化与社会化政府负有提供公共服务的责任，但公共服务并不定要由政府机关及其公务员亲自提供，可以采取政府负责、社会与企业提供；政府与企业合作提供公共产品等多种方式公共服务的提供方式有如下几种：

（一）由核心公共部门提供的方式政府负责生产公共产品，并且由政府部门亲自提供公共服氛产出难界定和难以强制履行合同的服务业可由核心公共部门提供，采用明确口的和任务、强化遵守规章制度、加强舆论监督机制的方法提供服务，如纯粹由政府独资经营的的公共产业、警察服务、义务教育、社会保障。

（二）由市场和私人部门提供的方式政府负有生产公共产品的责任，但不是由政府机关亲自提供公共服务，而是由社会组织、基层组织和民营企业去提供公共服务，政府负责监督公共产品提供的效果与效益产出易界定和可强制履行合同的服务行业，可承包给民营企业或非政府组织；可采取竞争方式的服务行业，可以通过可靠的法规加强市场作用、创设市场（如发放优待券）等由私营部门提供，如政府发包的公共工程，由民营企业竞标建设，又如政府建设好的高速公路，交由民营企业或社会组织承包经营；又如城市自来水供应，既让国营企业提供，又让民营企业进入，由国营企业、民营企业竞争气要鼓励民营部门参与提供公共服务，政府就要建立一种社会化的公共服务管理机制，降低交易成本和减少准入障碍，对各类公共服务的投资主体提供国民待遇；同时要确保私人供货商在提供服务时保证质量、成本和数量。

四、新公共管理理论对行政管理方法与制度的创新

新公共管理对政府职能、政府运行机制的创新需要有新的公共管理方法的创新，来保证新公共管理改革的顺利进行，从而提高政府运行效率与行政质量在政府公共服务市场化方而，产生了市场检测方法、环境扫描与基准比较技术、公共服务竞争制度；在提高政府管理质量方而，产生了政府服务承诺制度、政府質量管理与质量控制制度、绩效评估方法与技术、政务评审制度等。这一些新的方法与新制度保证了新公共管理改革落到实处，取得实效，是一套系统的公共管理制度与方法体系。这些方法许多是从私营企业特别是跨国公司管理的实践中产生的，经过一番加工改造之后应用于公共服务部门，取得了显著的成效

五、结语

随着现代社会市场经济的不断深入与发展，新公共管理的作用越来越突出，在新公共管理背景下，原有的行政管理在一定程度上阻碍了改革，在新公共管理行政理论视角下，推动我国行政管理发展有着决定性的作用。

参考文献：

[1]尹文嘉.论后新公共管理的局限性[J].甘肃行政学院学报.2012年 03期.

[2]徐鹏.借鉴新公共管理理论推进我国教育行政体制改革[J].改革与开放.2009年 10期.

[3]明锟，杨璐璐.论新公共服务与新公共管理的同异性[J].中州学刊. 2010年 04期.

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