公共利益视角下关于行政审批存废的认知框架

教育、公共卫生、社会治安等方面的职能，各国政府开始大规模地介入宏观经济管理和基本公共服务供给。[7]

行政学者对行政管制实质的研究起源于美国对镀金时代（gilded age）铁路营建事业的高投机现象进行的管制。[8]弗朗西斯·亚当斯、布兰代斯法官、植草益等提出了以公共利益（public interest）为核心的行政管制理论，以乔治·施蒂格勒、Pelzman、波斯纳（Posner）为代表的经济学家则提出了管制捕获（regulatory capture）理论。

（一）以公共利益为核心的管制理论

在相当长的时期里，基于公共利益的管制理论始终以正统身份居于政府管制经济学的核心地位，其假设前提是管制机构代表公共利益。政府管制是從公共利益出发针对个人或集团而制定的规则，其目的是为了避免经济主体侵犯消费者利益，后者表现为肆意控制他人进入、对价格进行垄断、对消费者和劳工滥用权力、“霸王条款”式确定服务条件和质量等。正因为如此，政府应该代表公众对市场作出一定的理性计算；该管制思想符合“帕累托最优”原则，不仅在经济上取得成效，而且促进了整个社会的完善。

该理论把政府管制视为政府对社会公正及效率需求所作出的仁慈的、无代价的、有效的回应，是从公共利益出发而制定的管制：哪里有市场失灵，哪里就有政府相应的干预。不可否认，政府在处理市场失灵方面，确实具备一定的优势。[9]然而，按照此种逻辑，以倡导公共利益为核心的政府管制将变得无处不在，以应对不可避免的市场失灵，这招致了理论界对此理论的激烈批评。人们并不会想当然地认为政府是以公共利益为导向，政府宣称为避免市场失灵而采取的很多管制政策最终却牺牲了消费者的利益，这大大削弱了该理论的吸引力，管制捕获理论应运而生。

（二）以个人或集团利益为核心的管制捕获理论

与公共利益管制理论相对的，是以乔治·施蒂格勒为代表的管制捕获理论（regulatory capture theory）。施蒂格勒认为，国家可以提供给被管制者如下优惠：一是政府直接的货币补贴，比如减免、退税、税金返还；二是政府通过控制许可证的数量限制或者禁止后来的竞争者，如福利企业资格；三是政府管制与本产业有替代或互补关系的行业和部门；四是政府管制价格，如固定价格。[10]该理论认为，“捕获”政府管制也就是促使政府进行管制，要么是被管制对象本身（深受市场失败的影响），要么是其他有可能从管制中获益的人（比如因依法纳税而相较于逃税企业市场竞争力更低的企业，不够减免退税资格的企业希望通过减免退税优惠达到少缴税目的的主体）。换言之，政府管制与其说是为社会公益的目的，毋宁说是为某一个人或某一群人“寻租”的结果[11][12]，这是管制俘获理论的前提假设。由此看来，政府管制遂成为公权侵犯私权的利器，比如税务人员利用强制征税的权力与企业形成征纳共谋寻租腐败交易。如果说政府管制源于受管制者的需要而产生，这将在本质上颠覆政府管制的目的，进而否认倡导公共利益的管制，从而否定政府管制手段存在的必要性。众所周知，国家拥有资源的配置权力，当这种通过政府配置得来的资源能够给企业带来收益的时候，后者就会趋之若鹜。诚然，政府管制在某些时候可能会给企业带来一些收益，但这并非政府管制的初衷，充其量不过是管制的利益机制效应而已。以芝加哥学派为首的管制捕获理论反对政府管制，这一理论至少是为政府制定和实施管制政策提出了警告。

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