特大城市基层社会治理的机制与路径研究

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摘要：本文通过聚焦国家治理现代化背景下特大城市的基层社会治理难题，透视特大城市基层社会治理创新的机制，以适应社区治理要求为导向，以梳理政府、市场、社会三者关系为主线，在维稳和渐进的基调下，加强顶层设计、联动系统和制度创新，通过改革区政府、街道办及社区的关系和对其职能分工的明确划分，以切实加强社区在社会治理、自治等方面的作用，借由社区居委会窥探转型期国家对城市的治理模式的变化。

关键词：基层社会治理 特大型城市 社区治理 基层自治

中图分类号：D630 文献标志码：A

一、引言

（一）问题的提出

随着我国经济转型和城市化的不断发展，社会结构的变迁、社会的分层和利益多元化需求的发展等社会问题比以前更为突出复杂。“社会治理”已然成为社会的共识与目标，社会治理的重心只有落脚到城乡社区才能真正落地坐实，而其关键在于体制创新，必须进一步将服务和产品放到基层，使基层有人、财、物和权的保障，才能形成高效便民的公共管理。而如何在国家治理现代化大背景下，协调社会治理中党和政府等公权力主体与社会组织和公民权利之间的关系，形成和谐、稳定的社会治理格局意义重大。

（二）文献回顾

“我国关于社区的研究发端于20世纪30年代，代表人物为吴文藻和费孝通；而20世纪70年代后，随着社会学学科的恢复和重建，中国的社区研究才蓬勃开展开来。”吕小辉在《当代中国城市社区治理模式优化研究》一文中这样说。文章分析了国内研究的四大主要内容，提出了研究局限和展望。其中主要包括：第一，我国关于社区结构的四种主要理论构想；第二，从社会学、历史学视角梳理了从“单位制”、“街居制”再至“社区制”的变革历程；第三，从政治学与行政学视角对“去行政化”与否的问题进行核心争论；第四，现行社区的几种模式及其所存在的问题与转变路径。

目前的实证调查普遍缺乏顶层设计，缺乏对政府、社会和市场关系的明确梳理，将街道办作为改革的核心和重要抓手，为加强现实性而染上避重就轻之嫌。从根本上而言，笔者认为社会治理体制的变化是在国家变革中，特别是随着社会、市场的不断发展完善，政府角色的转变而转变的联动机制。然而，在大量现存的研究中存在着夸大街道办作用的问题，给出改革街道办就能从根本上解决问题的导向，不免将手段工具误作症结关键之嫌。在这种指引下的改革实践中，不难发现即便撤销街道办、设立“大社区”模式也同样会致使所谓大社区沦为下一个“街道办”。而关键的症结，在笔者看来应在于国家关系的梳理，在于如何在把握“党委领导、政府主导”趋向的前提下推进改革的问题。

二、调查结果与分析

调查结果主要包括三大方面，由于社区居民委员会是受街道办指导展开工作的，特别是受制于街道办考评和审核财政预算，故其工作内容主要受街道办下达的目标指导，而街道办作为区政府的派出机关，以完成行政工作为主要目标，与居委会实际上具有上下级的行政关系，故街道办的大量事务下放至居委会。这就导致了居民对社区满意度和街道办以及社区对自身的满意的矛盾，具体情况如下。

（一）社区与街道办的行政关系过重

1.社区干部认为区政府、街道办下达的任务量大

调查显示，极大部分的社区干部、专员认为街道办经常下达困难任务，而90%的社区干部表示工作量极大，街道办对于社区具体工作的干涉较多是其中的一大重要原因，这一定程度上造成了社区必须把更多时间、精力用于处理行政事务，而很难在社区服务、基层自治等方面施展拳脚的现象。

2.社区干部和居民都认为社区是街道办的下属单位

从行政事务、财政拨款和人事任免等三方面内容，能够具体、清晰地显示出社区同街道办的行政关系较重的现实。然而这些都通过具体的行动和规则渗透进民众和社区干部的思想中，为进一步探讨社区干部和辖区内居民的直观感受，通过“您认为社区居委会是街道办的下属机构”和“街道办直接领导社区”等针对两大群体的调查，可见80%左右的社区居委会干部自认为现实情况下， 社区已经成为街道办的下属单位，而更有社区主任在采访中表示：这的确限制了社区自治职能的发挥，一方面这些基础的行政职能需要有人承担，社区就是便民利民中心，行政职能适当下放也方便民众；另一方面，过多的行政职能和不够充足的人手导致自治、服务职能的让位。

这背后更为深刻的事实则是社区的首要目的由自我服务、自我管理、自我教育等自治内容转向维护稳定、上传下达，而近半数居民表示社区就是“小政府”。

（二）社会基层自治

1.部分居民有自治参与意愿，但很少真正参与选举

调查结果显示，虽然有超过六成的居民比较漠视社区自治，仅四成的居民对自治抱有期待和热情，但有居民仍然清楚地认识到自治对于社区服务的意义，提出“社区只有自治了，才能更好地服务居民”，从中看得出民众的自治热情仍然存在。但是，其中实际关注、参与到自治选举中的居民人数少之又少，超过30%的居民表示基本不关注选举程序、人选和最终的结果，不足10%的居民仅仅停留在关注的层面，具体参与的微乎其微。

2.社区认为居民自治热情不高，相关工作难以开展

社区居委会工作人员自然充分认识到了这一点，又基于行政工作压力大，很容易产生对自治工作的“惰性”，认为这是“费力不讨好”的工作，投入大而收效不理想，故在实际运作中社区自治水平不尽理想，在这样的情况下，行政化关系不断加强，社区定位逐渐脱离政策初衷。

（三）社区工作满意度

1.居民对社区工作普遍不满意

这主要基于居民对社区运行效率、工作效果、工作态度的考察，总体上反映了居民对社区工作满意度不高、信任感不足。

（1）居民认为社区运行效率不够高。居民中60%的受访者认为社区运行效率不错，但近三成的群众反映表示社区办事效率低下，很难令人满意，受到一部分群众的质疑，这说明社区办事效率仍有待提高。

（2）对弱势群体的帮扶。在开展具体工作方面，选取“周围的弱势群体没有受到社区工作人员的关怀和帮扶”进行调查，发现近六成的居民表示比较符合，也就是认为社区缺乏对弱势群体的帮扶，仅一半的居民表示弱势群体受到了帮扶。

（3）居委会工作态度有待提升。超出30%的居民表示“居委会工作人员态度冷漠，没有积极主动服务居民”，而四成的居民持相反意见，根据深入访谈发现，这跟社区、办理业务、群众心理都有关系，但总体上说明，现行情况下，居民认为居委会态度不够亲切、主动。

2.社区对自身工作较为认可

社区居委会工作人员中大多数认为“辖区内居民对居委会的业务感到非常满意”，超出九成的干部总体上持肯定意见。根据访谈，发现其主要考量是基于职权小（56%的干部认为非常符合）、工作量大（超出九成认为符合）和上级街道办指派任务完情况的考量而产生的对自身工作的满意，很少有积极、主动听取居民意见形成客观的外部评价。

三、社会治理中的政府、市场与社会的关系

要分析“社会治理”的创新改革必须以梳理基层社会关系为关键，理清社会发展进程中政府角色定位及其同市场和社会的互动，才能从根本上解决现在出现的两难问题。

（一）三者的作用及局限

1.政府在社会管理中的地位及局限

政府的首要责任在于维持良好的公共秩序，只有在改革中构建起体制，进一步完善配套制度和设施，才能保障社会治理的实现。近年来，我国大兴“简政放权”等的内容，实质上是倡导政府回归理性，一方面要守住关键要害凝聚力量发展，另一方面也激发市场、社会活力，适当放权。

2.市场在社会管理中的作用及局限

市场不同于政府，更多是维护社会利益和市场秩序，承担着实现经济建设和推动社会发展的作用，其主要通过价格机制、竞争和交换为市场手段进行调节，但是其内在逻辑缺乏了社会管理发展中对治理、参与、民主和公共等的考虑，一方面市场机制容易造成失灵，另一方面市场机制所能作用的范围有限，不能包括纯公共产品与服务。

3.社会在社会管理中的作用与局限

社会创新是实现社会治理必不可少的途径，特别是改变社会服务的提供方式，由多元主体共同提供多元化产品。在我国，近年来社会力量不断发展，特别是在特大型城市建设中，社会力量已经投入到社会自我管理的实践当中并初见成效，而作为政府难以面面俱到，除去市场参与部分，众多公共需求只能通过社会自身进行满足，在这个过程中，对社会力量的要求日益提高。

（二）三者之间的关系

杰索普认为“国家可以被界定为嵌入社会性、社会合法化和理性选择的制度、组织、社会力量以及围绕着想象的政治共同体作为共同契约的统一体。”由此可见，政府具有嵌入的本质要求，其目的主要在于保证市场和社会的运转与发展。

福山先生在《国家构想》中提出，“在缩减国家职能范围的进程中，它们一方面削弱国家力量的强度，另一方面又产生出对另一类国家力量的需要。”投射到基层社会而言，笔者认为应该分出三级治理秩序和三种作用的协调互补。

（三）权责清单

四、对策性建议

（一）短期转变路径

1.减少街道办职能

区政府部门承担的具体行政事务职能在现行体制下都交由街道办事处负责，笔者认为街道办是改革推进的一个重要切入口。通过剥离现行条件下街道办所承担的不合理的经济职能，并将行政职能进行分类承担而非分层交办。“上海市早在2007年就在浦东新区开始尝试剥离街道办经济职能的改革，并取得了良好的成效。”而可将现有的行政职能分为三大部分，一部分是由区政府职能部门直接承担的，一部分是由街道办承担的，最后剩下一部分是可以剔除于行政职能之中的。

2.对行政权与基层社会自治权进行划分

在我国现行的法律框架下，居民自治权具体应由民主选举权、民主决策权、民主管理权和民主监督权等内容共同构成。那么通过强化权力清单的梳理并通过简政放权等，逐步弱化社区所承担的行政职能和行政任务。将行政权和行政事务从社区居委会中剥离出来还不够，此外还必须加强社会自治权利的保障和行使，否则也只会沦为一纸空文。而上海市在此之中便提供了一定的经验以供借鉴参考，诸如“服务承诺制、公示制以及民主考评制等都是可供选择的保障机制。”

3.加强对社会组织的培育和扶持

当前，我国政府仍然包揽了大量本应由第三部门承担的事务与功能，自然在社区服务政策制定、民间组织的扶持、社会资源的整合和自治服务的监督等方面就显得匮乏。重庆市已经开始实行社会公共服务购买，但是目前受行政干预的影响较大，管理监督机制欠缺。当然，不容忽视的是在全国人大记者会上，财政部部长李立国表示公益慈善类和城乡社区服务类等四大社会组织将实行民政部门直接登记等利好消息。在各级政府加强宣传、扶持和培育，在社区居委会加强指导、动员，在法律、经济等保障体制加以健全的努力下，希望能够切实实现社会组织的发展及其对社会职能的承担。

（二）长期转变路径

1.社区管理机制和机构的调整

在行政职能减少，特别是街道办的职能肩负后，区政府及其部门就应该发挥联动作用，直接承担一部分的行政职能，而非仍旧“一级抓一级，层层抓落实”，将派出机关根本上作为一级基层政府对待。根据北京市的经验可知，“相关的政府职能部门只有重新承接这些本职事务，建立好条条专业管理及服务一通到底的管理体制”，只有这样才能防止政策变形和反弹。

2.政府系统内部功能的调整

“上面千条线，下面一根针”问题的根源在于制度设计上“职责同构”的安排。虽然在短期内我国难以实现根本性调整，但是相信我国会抓住机遇，实现政府体制的根本性变革，通过政府层次分级，明确各级政府的职权与具体职责，实现“政策制定、总体统筹与宏观服务”的中央政府、“办法制定、组织协调与中观服务”的省市级政府，以及“操作执行、具体服务”的区级基层政府及其派出机关街道办等。

五、结束语

特大型城市因其人口众多、人口素质较高、经济体量较大、社会组织水平相对更高等优势和特点，对我国社区治理模式的探讨和行政管理体制的改革具备较强的示范意义。然而，通过实证调研结合理论分析，文章发现只有真正梳理清楚“推进国家治理现代化”下政府、市场和社会三者的关系，以推进社会治理为导向，以保障人民的利益为出发点和落脚点，切实发挥多元治理主体的作用，加强顶层设计、联动系统、分步改革，才能真正实现社会治理的发展和突破，真正构建与完善其现代国家治理体系。

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