街头官僚政策执行问题研究：文献回顾与评价

摘 要：街头官僚是政策执行的核心主体，研究街头官僚对于改善并提高政策执行能力有重要作用。利普斯基的街头官僚理论全面阐述了街头官僚在政策执行中所扮演的角色、面临的工作环境及其行为模式。而后续的研究在街头官僚的裁量权、人格特征、组织结构、顾客特征以及街头官僚的控制等方面对利普斯基的观点进行了修正和拓展。本文认为，当前学界对街头官僚政策执行问题的研究尚存在局限性。

关 键 词：街头官僚；政策执行；利普斯基

中图分类号：D63-31 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2015）10-0001-06

收稿日期：2015-06-25

作者简介：李宜钊（1977—），男，福建永春人，海南大学政治与公共管理学院副院长，博士，副教授，研究方向为公共政策分析、地方治理。

基金项目：本文系海南省教育厅高校科学研究资助项目，项目编号：Hjsk2012-13；海南大学青年基金项目的阶段性成果，项目编号：qnjj1103。

街头官僚概念的提出源自利普斯基。1977年，利普斯基发表了题为《走向街头官僚理论》的论文，首次提出了街头官僚概念。在这篇文章的基础上，利普斯基又于1980年发表了《街头官僚：公共服务中个体的两难困境》一书，全面阐述了街头官僚理论。该书在政策研究领域产生了重要影响，利普斯基也因此被视为自下而上的政策执行政府模式的主要代表人物之一。

根据利普斯基的观点，街头官僚是指在工作过程中与公民直接联系，且在执行工作时拥有大量裁量权的那些公共服务工作者，[1]比如学校、警署、福利部门、低级法院、法律事务所等组织中的工作人员。[2]根据这一界定，街头官僚表现出三个基本特征：第一，街头官僚是公共服务的工作者，但并不一定就是政府官员，如教师。第二，街头官僚是与公民直接产生联系的人员。这与我们通常理解的基层官员有区别，如雷纳在讨论警察概念时，专门对“街面警察”与“管理警察”在功能上的区别作了说明。[3]前者指处理实际问题的警察，属于街头官僚范畴；而后者虽属基层官员，但并非街头官僚。第三，街头官僚拥有大量的裁量权。裁量权是指“决定某种行为适当性以及将该行为付诸实施的一种能力与责任”。[4]街头官僚的裁量权一方面源于法律与政策的特征，即“无论政策和规则如何详细，现实的复杂性与多变性都将远远超出规则制定者的想象力”；[5]另一方面则源于信息的不对称。因为“行政裁量在互动之间是不可避免的”，[6]当与上级官员和公民发生互动时，街头官僚往往处于信息优势一方，从而街头官僚便有可能脱离组织权威的约束与控制，从组织权威中获得自主性空间。可见，街头官僚是政策执行中的核心主体，研究街头官僚如何执行公共政策，对于改善并提高政策执行能力有着重要的作用。

一、街头官僚的政策执行：

利普斯基的观点

（一）街头官僚：执行者与决策者的双重角色

在利普斯基的街头官僚理论中，街头官僚虽然仅仅是公共服务部门中最低层级的人员，但事实上他们却是公共服务的实际建构者。这种建构的累积，甚至可以直接成为或者等同于实际的公共政策本身。[7]因此，街头官僚在公共政策过程中扮演着关键性的角色，即他们在执行政策的同时也扮演着实际的政策制定者的角色。这使得公共政策的成败可能掌控在街头官僚的手中，而不是高层决策者与管理者的手中。

街头官僚扮演的实际政策制定者角色，建立在其职位的相互联系的两个层面之上：相对较高程度的裁量权，以及来自组织权威的相对自主性。[8]在政策执行过程中，街头官僚所拥有的这种裁量权与自主权能够影响政策的产出。

裁量权是利普斯基街头官僚理论的核心概念。利普斯基认为，裁量权是街头官僚的基本特征，而较大幅度地减少这种裁量权往往比较困难。原因如下：一是街头官僚的工作环境往往都很复杂，以至于街头官僚无法根据固定的规则或政策来决定他们的行为；二是街头官僚的工作环境往往需要其对情境中的人性层面作出回应；三是街头官僚必须与公民进行互动，并在互动中获取尊严与权威，从而促成国家的合法性。[9]相对自主性是街头官僚理论的另一个重要概念。多数学者认为，街头官僚将会按照上级的要求执行公共政策。这种观点是建立在街头官僚在组织行为中将采取合作模式的假设基础之上的。但事实表明，在命令与执行的产出之间总是存在差异。当街头官僚与管理者之间目标不一致时，街头官僚将产生集体的不合作策略，如玩忽职守、刻意的破坏行为以及在工作中表现出消极的态度。[10]其深层原因体现在街头官僚与管理者之间关系的特征上。一方面，两者之间存在着本质上的冲突。街头官僚希望能够快速地处理大量的事务，同时也希望能够减少工作中的危险和不适，因此其角色的定位就将是尽量扩大自主权；而管理者所感兴趣的则是能够达成与组织目标相一致的结果，因此其角色定位就将是尽量减少街头官僚的自主权。[11]另一方面，街头官僚与其管理者之间也存在相互依赖的关系。街头官僚需要管理者的支持，从而使得其工作更为轻松和令人向往；而管理者能力的展现和管理目标的达成，则需要依赖于街头官僚的裁量权与实际决策者的角色，两者是一种互惠的关系。[12]因此，利普斯基总结道，关于政策执行的一般假设，即认为权威会自动地自上而下流动，并使得街头官僚在政策执行中将采取合作的模式，必须受到质疑。从而将分析的视角转换到街头官僚的工作情境中来。[13]

（二）工作环境：街头官僚政策执行困境的根源

街头官僚在执行政策过程中重新建构了公共政策，从而扮演着执行者与决策者的双重角色，这是由其在执行政策过程中面临的困境所决定的，而这种困境则与街头官僚的执行环境密切相关。街头官僚的政策执行环境包括资源、目标以及与顾客的关系三个方面。

首先，街头官僚通常是在资源十分有限的情境中执行政策的，如决定时间的紧迫、信息获得的困难、人力资源的不足以及可用资金的限制。其原因在于街头官僚组织的需求与供给之间存在着互动关系：当管理者试图通过增加供给以满足公民对公共服务的需求时，需求会随着供给的增加而增加。[14]这一命题可以为街头官僚所提供的服务质量难以改善的情况作出解释：一是如果街头官僚的资源充足，其首选是增加服务的数量而非质量；二是街头官僚通过更多的资源以改善服务的质量，这一说法是不可信的；三是即使可以通过减少工作的数量以提高质量，这种质量的提高也是不明显的。[15]

其次，街头官僚的工作目标在本质上是冲突和模糊的。具体表现为：一是以顾客为中心的目标与社会运作目标之间的冲突，二是以顾客为中心的目标与组织目标之间的冲突，三是街头官僚本身的目标与公众对街头官僚的社会期待之间的冲突。[16]目标的冲突与模糊是造成对街头官僚工作绩效进行评价困难的最为重要的因素。因此，利普斯基认为，街头官僚组织工作的绩效难以量化评估，这使得街头官僚组织无法进行自我矫正，而对绩效的界定也呈现高度政治化的特点。[17]

第三，街头官僚所面对的顾客往往是非自愿性的。非自愿性有两个方面的含义：一是像警察部门这种具有强迫性质的公共机构，其顾客具有显而易见的非自愿性；二是在表面上看，顾客是自愿接受街头官僚的服务，但实际上除了接受公共服务之外，街头官僚的顾客并没有其它选择，比如福利机构所面对的低收入人群。[18]这导致了街头官僚与顾客之间的关系呈现“单边权力”特征。[19]在这一权力关系中，街头官僚通过利益分配与制裁、顾客与街头官僚及其组织之间互动关系的建构、对顾客角色扮演的教导、对顾客心理层面的奖惩等方式，社会性地建构了顾客的概念，从而在公共服务供给过程中有效地控制顾客。[20]

（三）走出困境：街头官僚政策执行的逻辑

工作环境的特征决定了街头官僚在政策执行中往往要面临大量的困境和不确定性。[21]从而，街头官僚将发展出一系列有效的机制或模式，以回应其在工作上所面临的困境与不确定性。[22]这些机制或模式可以帮助我们进一步理解街头官僚的政策执行。

对街头官僚而言，应对不确定性的方式是通过发展某些行为惯例以限制顾客的需求，从而最大化地利用可得资源，并获得顾客的服从。如通过提高服务成本的方法来限量供应免费的公共福利，从而控制顾客的数量，简化自己的工作；或者通过分类的方法来区分顾客，并以此为依据提供有差别的公共服务，从而减少自己的工作量。街头官僚发展出的行为惯例在本质上是政治性的，其目的是为了简化并控制街头官僚复杂的工作情境，从而有助于街头官僚限量供应公共服务；控制顾客并减少不确定性所造成的后果；节约工作资源等。[23]在政策执行过程中，街头官僚所遵循的这些行为惯例几乎等同于其所执行的政策，[24]这是街头官僚政策执行的基本逻辑。有学者将该逻辑称为生存的逻辑。[25]

当街头官僚通过行为惯例来执行政策时，将与社会对公共服务的期望产生较大的差距。因此，街头官僚将面临一种巨大的心理落差，并不得不进行心理调适，以使其能够适应街头工作。这种心理调适同时也是街头官僚回应环境不确定性的行为策略：一方面，街头官僚可能通过修改其工作的概念来调解其工作能力与组织目标之间的紧张关系。如在心理上抽离其所从事的工作，从而拒绝为组织的表现承担个人的责任；降低工作目标；避免将工作看作一个整体；否认裁量权等。[26]另一方面，街头官僚往往通过修改对于顾客的看法，尤其是通过区分顾客以重新建构顾客的概念，使其觉得如果没有工作结构的限制他们也有能力服务好顾客。这不仅使街头官僚的自尊心免受打击，同时也可以在其内心里将造成工作困境的原因归结到顾客身上，从而将工作的责任外推给顾客。[27]

二、后续研究：对利普斯基

观点的修正与拓展

自利普斯基正式提出街头官僚理论以来，众多学科纷纷对街头官僚政策执行问题展开了深入的研究，这些研究也对利普斯基的理论进行了修正和拓展。从整体上看，可以归纳为五个方面：

第一，街头官僚的裁量权与规则的关系。裁量权与规则是相关联的：规则详细说明了街头官僚的责任和义务，而裁量权则赋予他们行动的自由。Bull强调，街头官僚的裁量权内嵌于规则结构之中，并造成了政策和法律的差异性。[28]组织社会学者根据街头官僚工作的复杂程度和责任委托之间的关系来研究裁量权。Hupe与Hill认为，无论规则从何而来，规则总是无法自发执行的；规则可能是模糊甚至是相互矛盾的，同时行动者也置身于特定的情境之中，因此行动者就只能在一般规则与特定情境之间、规则与规则之间进行选择。[29]Veen从规则的特征、执行组织的结构、民主控制的实践方式以及街头官僚的工作环境等四个方面探讨了裁量权的来源。[30]DiMaggio等则强调，专业化可以提供街头官僚的自主性及其合法性，因为他们可以借专业性的特点来界定其工作方法和工作条件。[31]其基本观点是：街头官僚的工作特点需要裁量权，而裁量权则赋予了街头官僚政策执行中的自主性。不过，争议仍然存在。例如：Ellis的研究认为，街头官僚裁量权空间的大小与是否采用自上而下的政策制定方法紧密相关，而与其它因素关系不大。[32]

第二，街头官僚的人格特征与政策执行的关系。我国台湾地区学者曾冠球以台北市十二个区公所的行政人员为调查对象，定量地探讨了街头官僚和人格特征对行政裁量权的影响。其结论是街头官僚人格与行政裁量权直接相关。[33]Hill也认为，官僚人格与组织行为间的关系是一个可供观察的切入视角。[34]官僚人格具有普遍化的特性，而街头官僚作为官僚类型之一也包含了这些特点。Hummel则从精神分析学的角度阐述了组织结构对官僚人格的塑造，即官僚体系透过层级节制来压抑个人良知，同时以分工来控制员工的自我控制权，自我因而逐渐地丧失对事物是非与对错的判断能力。[35]不过，斯科特的研究发现，街头官僚的人格特征是一个影响最小的因素。[36]这与其他人的研究观点并不一致。

第三，组织与街头官僚政策执行的关系。Riccucci探讨了组织绩效评价体系对二十世纪九十年代美国福利政策执行过程的影响。作者发现，当福利政策目标由现金资助向帮助贫困人员培养工作能力甚至找到工作转变时，由于组织中对街头官僚的绩效评价体系没有发生相应变化，街头官僚们仍然按照其原来的工作方式（即贫困者的资格审查）来执行福利政策。[37]曾冠球分析了组织领导风格对行政裁量权的重要影响。[38]斯科特探讨了组织控制程度对街头官僚政策执行的影响。而科利则认为，组织文化中强调的价值影响着组织结构的特征，从而影响和制约着官僚的裁量权。[39]我国学者在分析中国农村基层政府行为时，提出了压力型体制这一组织特征对街头官僚政策执行的决定性影响。[40]欧博文和李连江则分析了“下管一级”制如何使街头官僚与组织管理紧密相连，而离社会压力越来越远，从而推动了不受欢迎政策的执行。[41]

第四，顾客特征与街头官僚政策执行的关系。利普斯基认为，街头官僚的顾客是非自愿性的，因此，顾客对公共服务的需求通常是无法选择的。在这种情况下，街头官僚利用其裁量权发展出一套方法和技术，以规范顾客的行为。从这个角度上看，似乎是街头官僚在政策执行过程中建构了顾客的行为。[42]不过，更多的文献却表明，顾客的特征会影响街头官僚的政策执行。皮索讨论了顾客的合作程度对街头官僚行为的影响。他对基层的两个组织结构相当类似的福利机构中街头官僚行为的研究发现，顾客的合作状况而不是街头官僚的态度本身决定了福利机构的政策执行结果。当顾客与街头官僚积极合作减少了他们的负担时，街头官僚就会提供较好的服务；而当顾客不合作从而加大了街头官僚的负担时，他们就不会提供良好的服务。[43]马拉登卡等则讨论了顾客需求表达能力的影响情况。他们分别对图书馆的公共服务与黑人居住地的垃圾回收服务进行了研究，认为在街头官僚提供公共服务时，不同的顾客有不同的要求，要求的不同是影响公共服务质量的主要因素；那些表明自己有很高需求的当事人通常会获得很高比率的福利。[44]换言之，街头官僚政策执行的结果与顾客需求表达能力相关。

第五，对街头官僚的控制。针对街头官僚在政策执行中因裁量权而导致的一系列问题，学者们提出了有关控制的一些建议。现实中的控制措施主要是通过制定工作手册、绩效评价以及明确街头官僚行动目标等方式，以减少街头官僚的自由裁量权。但是，这些措施却往往被证明是无效的。[45]管理者与街头官僚之间的信息不对称或许是主要原因。[46]为此，利普斯基最早曾提出增加人手能够减少街头官僚的对抗行为。[47]但这一观点很快便被他自己推翻，因为人手的增加永远赶不上顾客需求的增加。[48]Bovens与Zouridis探讨了信息技术对街头官僚裁量权的影响，指出在新技术条件下，街头官僚将转变为系统官僚，即街头官僚原有的自主性将移交给系统设计员。通过技术发展，可以控制街头官僚的裁量权。[49]法律在控制方面的作用主要是提供合法性原则、发展公民权利、进行政策管制以及司法诉讼的途径。[50]同时，伦理和责任的控制也被广泛提及。[51]

三、简要评价

在裁量权的衡量中执行公共政策，这是街头官僚政策执行研究的核心。街头官僚拥有裁量权并通过裁量权重构其所执行的政策，是街头官僚执行政策过程中的必然现象，是无法完全消除的。也因此，公共政策的执行效果在某种程度上便取决于街头官僚基于裁量权的行动选择。可以说，街头官僚政策执行研究者们试图通过考察街头官僚在特定情境下的主观心理状态，来解释其执行过程中的行为逻辑。这是街头官僚政策执行研究的重要贡献。街头官僚理论也因此被看作是第二代政策执行理论的典型代表。

然而，与其他所有理论一样，街头官僚政策执行问题的研究也存在许多局限。其一，与其他自下而上的政策执行模式一样，街头官僚政策执行问题的研究忽略了决策者、管理者的影响，将政策执行看作是完全由街头官僚理性选择的结果。事实上，决策者与管理者对街头官僚的政策执行虽然没有决定性的影响，但将其忽略则无法反映街头官僚政策执行的实际状况。其二，街头官僚政策执行问题的研究无法解释街头官僚的所有行为。穆蒂和雷兰德的研究发现，那些认为街头官僚运用裁量权使其工作变得舒适和安全的观点只是描述了一部分而非全部的街头官僚行为；某些街头官僚是非常负责任的执行者，这些街头官僚的决策常常使得其工作变得更加艰难，甚至对他们的职业安全构成了威胁。[52]正是在这个意义上，Moore认为将决策过程的其他维度排除在外，所看到的将只是街头官僚政策执行的部分图景。[53]其三，街头官僚政策执行问题的研究从工作环境的角度来解释街头官僚的行动选择，认为环境使街头官僚面临各种压力，为缓解压力，保证其行动的舒适和安全，街头官僚在政策执行过程中重构了公共政策。其隐含的假设是将街头官僚看作利益最大化的理性个体。显然，这种假设是有争议的，它简化了现实中人的复杂心理状态和行为模式。事实上，现实中街头官僚的行动不仅是对个体生存的理性反应，同时也是对许多其它环境的反应，如组织因素、社会互动因素等。

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（责任编辑：刘 丹）

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