行政服务中心窗口人员激励机制构建

摘要：行政服务中心是随着新公共管理理念在我国的传播而出现的新事物，自其产生以来如何对其进行管理和优化成为学者们研究的焦点。本文以北京市X区行政服务中心为例，针对如何加强行政服务中心窗口人员管理进行研究，在厘清行政服务大厅内部各种关系的基础上，通过结构和人员管理技术的双重优化以有效提高行政服务中心人民满意度。

关键字：组织行为学；行政服务中心；人员激励

中图分类号：C915 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2014）09-0155-02

伴随着新公共管理学的产生和兴起，如何促进官僚机构更好地完成社会管理的职能成为行政管理学者需要思考的实践性问题。行政服务中心作为一种解决行政效率低下以及行政组织部门化的有效手段从上世纪90 年代初在我国出现，并逐渐显示出强大的活力和生命力，受到社会和群众的普遍欢迎。但是其所暴露出的人员管理松散，激励机制不起作用等内部管理问题也通过不同的途径和方式得以反映。如何将行政服务中心建设得更好，提高群众的满意度，使其从相关部门之间的物理结合转变为真正能够满足民众日常需求，带给民众便利，转变政府职能的机构也成为我们需要面临的新问题。

本文以组织理论为依托，重点研究行政服务中心人员的管理激励问题，在总结行政服务中心建设人员管理的经验的基础上，找出其所存在的问题，并对如何加以优化提出具体的建议。

一、行政服务中心运行现状

（一）行政服务中心概念界定。

1.狭义的行政服务中心：是指各级地方政府将相应的管理与服务职能结合起来，不同部门之间实现物理上的聚集，并在同一机构的协调与日常管理下开展工作。

2.广义的行政服务中心：是指具有一站式服务形式的政府平台。此概念既包括狭义的行政服务中心，也包括各个部门为了便利民众所设立的窗口及办事大厅。

本文对于行政服务中心的研究将主要是对于狭义概念下的行政服务中心而言的。

（二）行政服务中心运行现状。

笔者以北京市X区为例，通过发放问卷调查、开展访谈等形式开展调查。在选取运行状况衡量的标准和设计相应问卷时，以满意度的测量作为核心，主要原因在于一方面行政服务中心是以方便民众为基本的目的和使命的；另一方面，行政服务窗口人员是笔者研究的主要对象，这类人员具有典型的“街头官僚”的特点，公共舆论会起到权威性评判家的作用。通过对数据的统计分析，我们得出如下结论：

1.行政服务中心存在的必要性问题一致性明显。

通过对于行政相对人开展相应的调查，可以看出绝大多数民众认为行政服务中心的存在是必要的，同时结合访谈的情况来看，行政相对人认为服务中心的存在减少了他们在不同部门之间的时间消耗。

2.行政服务中心人员工作态度总体差强人意。

调查结果显示，民众对于行政服务中心的工作态度主要集中在相对中立的选项中，故意刁难和态度良好的数量均较少，但是从实际情况来看，态度较差和故意刁难的人员比例为41.5%，明显过高。

3.行政服务中心内部流转和业务处理效率不高。

从调查情况来看，对于行政人员及服务中心办事效率评价消极的人员（效率较低与效率很低）占比为53.1%。换言之，尽管人们认为在物理距离上行政服务中心确实产生了规模效应，降低了交易成本，但是在行政服务中心内部的运转上仍然需要进一步改进。

我们可以得出相关的结论：一方面行政服务中心实现了各个行政职能部门之间物理上的聚集，在减少行政部门与行政相对人交易成本方面具有较为显著的作用；另一方面，作为公共行政中不可忽视的经济、效率等基本原则在行政服务中心的运行中并没有得到有力的体现，民众满意度仍然较低。

二、行政服务中心效率低下的原因分析——从窗口人员管理的角度

从上述分析中可以较为清晰的了解行政服务中心目前运行效率中存在明显的问题。行政服务中心作为官僚组织的一种具体体现，部分具有韦伯所提出的特点：“合理的分工、层级节制的权力体系、依照规程办事的运行机制、形式正规的决策文书、组织管理的非人格化、适应工作需要的专业培训机制以及合理合法的人事行政”。因此行政服务中心的职能和绩效目标必然需要也通过层级节制的体系和合理分工落实到各个进入服务中心的职能单位以及窗口人员上。

（一）窗口服务人员隶属关系分析。

行政服务中心在性质和管理上明显区别于政府职能部门，因此人员的隶属关系存在一定的复杂性：

1.原服务单位与派出人员的关系。

目前我国行政服务中心多属于协调性行政服务中心，该模式的政务服务中心不直接行使行政审批权，但享有协调实施部分或全部行政许可权。因此，在该模式下原有职能部门对于所辖范围内的行政审批事项具有决定权，窗口服务人员的组织与人事关系仍然保留在原有的行政机关，行政服务中心并不作为单一的行政主体开展对人员的管理；

2.行政服务中心与窗口人员的关系。行政服务中心作为各职能部门现场提供服务和管理的物理聚集地对于人员享有必要的管理权限。主要掌握人员日常工作的考勤考绩、奖惩等权力。但是对于窗口人员的晋升、调任等并不具有决定权，仅具有建议权。

（二）窗口人员工作动机不足的原因分析。行政服务中心与原有机关权力的分散造成了多头管理的问题，加剧了人员管理的复杂性。笔者将借助于马斯洛需求层次理论来阐明窗口人员工作动机不足的原因。

1.马斯洛需要层次理论：

（1）生理的需要：它包括对于饥、渴、性等基础性的需要，这是人类最为原始的也是必须要得以满足的需要；

（2）安全的需要：人员在基本可以满足生理需要的前提下将渴望具有良好的工作环境，渴望得到相应的保障；

（3）情感的需要：这类型的需要它更多的是一种主观的需要，需要的满足程度也是主观判断的结果；

（4）尊重的需要。该类需要意味着人员希望得到别人的认可和信任。如果人员的需要可以得到满足则会产生正面的、积极的工作情绪和心理状态；

（5）自我实现的需要。这是最为高级的一种需要，是人员要实现自身的理性和信念的需求。

2.激励不足的原因分析。

根据行政服务中心人事管理隶属关系的分工，结合马斯洛需要层次理论，从行政服务中心的角度看，其出现人员激励不足的原因主要有：

（1）从主体上来看，激励主体权威不足。

由于一方面行政服务中心对于人事的管理权力是与原行政机关分享的，在人员的管理上并不拥有完整的权力。另一方面人员在行政服务中心任职的时间一般为两到三年，行政服务中心本身难以使人员产生归属感。从现有情况来看，在高层次目标和需求的满足上，原有行政机关比行政服务中心拥有更大的能力。

（2）从激励手段上看，激励形式极为有限，手段较为单一。

在窗口人员本身工资和津贴等能够满足他们基本的生理和安全的需要的情况下，寻求满足人员更高需求的手段就成为了管理者所面临的较为明显的问题。但是从X区行政服务中心的实践来看，其所采用的激励形式还是极为有限的，主要表现在：人际交流缺失，满足人员情感需要的激励手段严重不足。行政服务中心是由各个进驻单位共同组成的，窗口人员之间本身隶属于不同的行政组织，在进驻中心之前缺乏相互的了解。在进入行政服务中心之后，X区行政服务中心所组织和进行的人员之间的相互交流活动也极为有限，这就进一步使得行政服务中心窗口人员的归属需要得不到满足。组织文化的构建缺失，满足人员自我尊重和自我实现需求的手段缺乏。一方面，行政服务中心的组织目标本身没有清晰的界定，与此相对应的，人员缺乏来自目标的激励和核心价值观的构建；另一方面，行政服务中心的文化构建在一定程度上被等同于考核评比，奖励先进。这种方式虽然能够促进组织文化的构建，但是它更多的是从物质奖励的角度入手的。

（3）从激励内容上看：

行政服务中心现有人员激励机制中重物质激励轻精神激励的现象尤为明显。在物质激励方面主要有创造良好的物质工作条件；给予人员岗位特殊津贴和补贴；绩效加薪等多种形式；在精神方面的激励基本的途径主要是各种辅之以物质奖励的评比。这类型的精神激励本身也属于物质激励的范畴。

三、行政服务中心窗口人员激励机制的改进

结合行政服务中心本身所具有的特殊性以及行政服务中心人员在个人需求上的层次，笔者认为调整行政服务中心对于窗口人员管理的架构和构建组织文化将是其完善人员激励机制的主要途径。

（一）行政服务中心窗口人员管理架构。完善行政服务中心人员管理架构的目的是要明确行政服务中心的组织目标以及窗口服务人员的目标。具体的完善有如下几个方面：

1.对于行政服务中心进行必要的流程再造。

对于现有流程的再造主要是处理好原服务部门与派出人员之间的关系、联合办公机构与各窗口服务人员之间的关系及联合办公机构与原服务部门之间的关系。在此基础之上明确界分原有行政机关与行政服务中心之间的职能划分，处理好它们在人事上的管理权限，赋予行政组织更多的人事管理的职能。

2.建立起明确的岗位责任制。

岗位责任的明确是每个岗位工作得以有序开展的基础，明确的岗位责任对于窗口工作人员而言就是明确的目标，该目标能够对工作人员产生激励作用。因此，行政服务中心应该在进行日常工作管理的权限内对于窗口工作人员的职责进行

3.完善绩效评估体系，提高员工绩效。

绩效评估是新公共管理理论的重要手段之一。在行政服务中心工作的工作人员的考核应该交由中心自己进行统一组织。与此同时，重视考核主体的确定，将行政相对人纳入到考核体系中去，并将民众意见在绩效评估中的所占的比重适度提高，以强调民众导向。最后，还要注重对于结果的应用，将其日常表现与切身利益联系起来。

（二）加强行政服务中心组织文化建设。正如美国行政学家特里·库珀（Terry Cooper）教授所强调的那样：“我们一定要考虑伦理困境发生的领域——更大的组织环境。将组织环境设计成有助于行政人员合乎道德规范地处理问题的场所，这是管理者道德义务的核心”。因此，加强行政服务中心组织文化建设是在建立起合理人员管理架构的基础之上完善人员激励机制，尤其是培养人员自我控制能力的一种重要途径。具体措施如下：

1.转变管理者的观念。领导和管理者在组织文化构建的过程中扮演着重要的角色，只有管理者从根本上转变其对于组织文化的观点和看法才能够真正在组织中推动文化建设，形成组织自身的核心价值观和文化氛围，以此来感染和影响组织成员，增加成员尤其是窗口工作人员对于组织的认同和归属感。

2.开展沟通交流活动，满足人员归属需要。窗口人员与同事、上级之间的关系是极为重要的一环。由于行政服务中心本身的特殊性，因此这类问题更为突出。这就要求行政服务中心要开展形式多样的沟通活动，一方面有助于人员之间交流工作经验和收获，提高工作技能，另一方面则有助于促进人员之间的沟通和对于组织的认同。

3.鼓励窗口人员参与决策，满足其自我实现的需要。在组织核心价值观的构建以及组织中其他的重要决策做出的过程中，组织管理者应提供尽可能多的机会和渠道鼓励窗口人员参与，将窗口人员从被动的指令接受者和被管理者转变为主动的参与者和组织战略的支持者。这种转变并不仅仅是一种角色上的转变，它在很大程度上能够促进人员的主人翁责任感。

4.引导人员形成良好的职业道德。职业道德是行政服务中心窗口人员所具有的内在约束。笔者认为培训相比而言是培养行政服务中心人员职业道德的效率较高的一种方法，也就是要用工作本身的光荣感、责任感来引导组织成员，使窗口工作人员将工作看作是自身所具有的责任而不仅仅是一种谋生或获得利益的手段。同时，由于行政服务中心窗口人员直接与行政相对人进行交流和处理相关事务，随着部门职能和事务的变化，人员也需要较为频繁的更新自身所具有的技能。激励窗口人员提高工作效率和工作的水平是行政服务中心在践行其服务理念时最为核心和基本的任务，相信通过对于组织流程的优化重组和职能的清晰界定，并在此基础上加强行政服务中心组织文化的培育。可以有力促进行政服务中心管理的优化，推进我国服务型政府的构建。

参考文献：

[1]（美）特里·库珀.行政伦理学： 实现行政责任的途径[M] .北京：中国人民大学出版社，2001年

[2]丁煌.西方行政学说史[M]，湖北：武汉大学出版社，2004年

[3]宋林霖.刚性原则与弹性空间——论地方政府行政服务中心的发展趋势，载南开学报（哲学社会科学版）》[J]，2013（4）

[4]中国行政管理学会课题组：政务服务中心建设与管理研究报告[J]，载中国行政管理》，2012（12）

[5]杨树人.论行政审批“ 一站式”服务体制[J]，载四川行政学院学报，2002（5）

[6]施雪华 汤静容.当前中国行政服务中心的主要问题与解决对策[J]，载《理论与改革》，2013（5）

项目课题：北京市大学生科学研究和创业行动计划项目，

项目成员：刘佳宁、佟佩洁、戴璐、程梓朔，

项目编号：14bjx037

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