街头官僚政策执行偏差及原因分析

【内容摘要】街头官僚处于政策执行的末梢环节，特殊的身份、地位和工作性质使其陷入欺上瞒下和上下都得罪的执行困境，容易产生“熟人偏向”、“一线弃权”、“程序胜于结果”等偏差行为。本文主要从政策执行所处的环境这一角度来分析街头官僚执行偏差的原因。

【关 键 词】街头官僚 执行偏差 原因

“街头官僚”一词，最早出现于美国行政学者李普斯基（Lipsky）1977年发表的《走向街头官僚理论》一文。在李普斯基看来，“街头官僚”是指处于基层、同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员。典型的街头官僚包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等等。美国学者艾利森曾指出：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的政策执行。”街头官僚在国家与社会之间、国家权力与公民权利之间的交界面执行工作任务并且直接与公民打交道，其管理行为得当与否直接关系到民意导向型执政理念的贯入与现代服务型政府的建设。本文主要在文献研究法基础上，以规范分析与定性分析为主，以观察、问卷、实际调查为辅，以湖州交警为研究样本，寻找本质规律，来分析街头官僚在政策执行中行为特点，探求导致其行为发生偏差的主要原因。

一、街头官僚政策执行偏差表现

（一）“熟人偏向”行为

随着人民民主观念的深入与法律意识不断增强，社会对街头官僚执法的要求也越来越高。“自下而上”的基层评价机关制度的逐步完善将群众奉为绝对的上帝，而淡化街头官僚的基本状况与感受。在这一宏观的社会大背景下，街头官僚受到“顾客”的牵制越发严重。所谓的“顾客导向”只是以最简便的方式履行对顾客基本义务而非尽心为顾客服务。对于“强势”型的“顾客”与“软弱”型的“顾客”，街头官僚抱以不同的态度。而当顾客是关乎自身社会交往需要，与自己的利益息息相关的人时，街头官僚常常给予特殊待遇。而通常，对于那些他们不熟悉的人，街头官僚会隐瞒一些要害、回避问题或是设置人为的障碍，让“顾客”轻易不能获得某些资格和好处。“熟人偏向”弱化法治，用关系代替契约，以个人的面子代替了法律的权威，很容易使得社会正义和公平的天平在人情世故中发生倾斜。

（二）“一线弃权”渎职行为

戴维·罗森布罗姆认为，“基层行政人员可能更利己的而不是主动的去服务于公共利益。他们可能忙于‘表面事务’， 努力做那些容易处理和让他们的绩效看上去更好的工作。”理性的街头官僚会根据环境状况对价值进行评估排序，在最有益的地方投入他们的精力与资源，发展理性的资源配置方式。这就难以控制地产生“选择性行为”，即避重就轻，选择那些能给个人或机构带来好处或利益的任务，而对那些无从得利的政策则会进行“软抵抗”、象征性执行，甚至会进行硬抗。即便是属于其责任范围内的事务，一些街头官僚也往往采取视而不见、充耳不闻的“踢皮球”方式加以逃脱。克里斯托弗·胡德将这种现象形象地称之为“一线弃权”。“一线弃权”实质上就是一种渎职行为和行政不作为。

除了上述通过选择性、象征性、观望式执行政策以外，街头官僚常常会通过附加性与替代性地“改造”政策来“名正言顺”地抵制组织的命令与谋求私利。在执行中，街头官僚在原来决策的基础上加上一些本身没有的内容，把个人的意志强加到上级的决策或命令中，使调整后的政策在服务对象、应用范围、执行力度等方面超出了政策原有的规定，让不合理的东西有了合法性。因此，在实际政策执行中，执行对象常常会受到“变样的”政策的制约。

（三）“程序胜于结果”应付行为

街头官僚处于政策执行的末梢环节，人们自然而然注意执行活动的合逻辑性、合法性与合目的性，而忽视活动的价值前提。就如组织对街头官僚的评估主要看他们能否严格遵守既定的规则与程序，而效率、质量、对组织目标的贡献和公众对其的满意度则退居次要地位。然而，规则是人制定的，是片面性的职责界定，很容易滋生按命令行事的心态，街头官僚不对组织活动的价值承担义务，也没有追求效率、效能与工作态度，产生“程序胜于结果”的局面。“以规则为本”如同“以程序为本”一样将形式主义代替实质主义。公民多样化需求与复杂多变的社会使得街头官僚常常面临着许多的约束、挑战和风险，甚至动辄得咎，引发各种形式的争议、纠纷甚至诉讼。保守的街头官僚只会按章办事，躲在规则的“襁褓”里隔岸观火。因为“对程序的依赖也是公务员逃避责任的一种方法。当发生什么错误的时候， 他们至少可以主张是严格按照既定程序进行的。”规则依赖只是机械式的执行任务，实际上成为束缚街头官僚手脚的“镣铐”，也成为不负责任的“挡箭牌”，责任控制的链条随之松动，严重影响了公共服务的效率。

另外，街头官僚上级以及街头官僚为了提高自己的政绩，会“不择手段”地进行“恶性竞争”，激励支持本地的企业和发展本地的经济。这种利益部门化、地方保护主义使得官僚内部结成严密的利益共同体，使寻租、腐败、官官相护呈现出集团化的趋势，提供“搭便车”的可能性，甚至促使一些组织成员沦为地方邪恶势力的保护伞。

二、街头官僚执行行为发生偏差的原因探究

（一）自由裁量，权利膨胀

自由裁量权是一种难以把握和限定维度的权力，他需要街头官僚在政策执行过程对执行对象进行主观的观察和判断。由于对街头官僚行政权力行使的范围和方式还没有健全的法制体系，使得街头官僚可以在制度设计的空白处挥舞权力大棒对执行对象肆意进行自由裁量。上级远离街头官僚工作现场，其决策依赖于街头官僚提供的信息，没有街头官僚的配合，上级实际上是很难对街头官僚进行控制的。只有街头官僚自己知道裁量权是如何行使的，决策的具体内容是什么， 以及决策将会对服务对象造成哪些影响， 等等。其决策可以说是一种私人决策。自由裁量权可以增进街头官僚在政策执行中的主导地位，使得他们的工作变得便捷与安全。由于服务对象的“非自愿”性，街头官僚会利用他们的自由裁量权的“威慑力”来为自己服务而非为公民的利益服务。

（二）渠道受限，监管不力

街头官僚与执行对象之间很少有正常的良性互动关系，两者之间存在严重的信息不对称，这就极大地抑制了监督的效果。而执行对象却少有渠道去获得对应信息与监督反馈的权利去破解这种不平衡。在现实的政治生活中，街头官僚即便犯下严重的错误，也不会遭受严厉的惩罚；即使某一支队伍腐败无能，我们也无法对他们进行选举重组。正是这种责任机制的缺失使得公共权利逐步走向异化。再者，监督主体各自为政，监督权太空泛，监督范围不广阔，监督机制难以启动，监督程序不顺畅以及忽视监督结果等制度盲点为公共权力错位、暗中操作、唯利是图、政府行为个人化等各种偏离行为提供滋生的土壤。而当公民的权益受损时， 连最常用的申诉和信访都被行政机关用“山高皇帝远”及官官相护给拦截了。没有沟通渠道或信息交流平台去接受执行对象的问责、监督与申诉；没有上述这些强硬的制度来约束街头官僚的行为，他们在“经济人”思想的驱使下无视人民的基本利益，其行为发生偏颇也是难以避免。

（三）目标差异，绩效难测

官僚组织内部存在一个权威的结构模型，在这个模型中，正式信息以一定的决策和法定的程序进行传递。然而在“自上而下”的传递过程和“自下而上”的反馈过程中，由于等级制有着严格的从属关系，抑制了街头官僚的创造力，使他们陷入形式主义与困境，阻碍了信息传递。而且长期在这种缺少横向沟通的环境中工作，容易导致他们各行其道、产生怠慢消极的情绪。同时，在“金字塔式”的组织结构中，正式信息由于经过多管理层次的磨损，最终使得达到最上层或最下层的信息严重失真与异化，产生目标差异。由此，街头官僚可以运用自由裁量权让“政策走样”、“目标移位”，使其更容易便于实施与操作， 易于为民众所接受，利用组织的幌子改造执行任务，实现个人利益。目标的模糊也使得绩效测量缺乏标准，再加上绩效是由多重因素共同作用的，所以，上级对政策的监督和控制就越没有效果，绩效就越难准确评估，发生绩效目标异化的可能性就越大，对街头官僚的控制也就越难。

（四）激励不足，动力缺失

街头官僚从事的是难处理、高强度、高风险的职业，而在这高付出的背后却是低收益，低保障。相对于“办公室型”公务员或者是街头官僚上级领导来说，其货币收入与实际工作量度是不相符合的。再加上还很不健全，缺乏民主监督的公务员的职务晋升制度与狭小的晋升空间，大多数街头官僚则捧着“金饭碗”，安于现状，敷衍了事，不思进取，碌碌无为，无视群众的迫切需求和现实需要。

街头官僚既然无法从稀缺的组织资源中获取激励，但失误与过错却会给他们带来责任与处罚，那么，安全和自我保护的意识就不断驱动他们在按照规章程序办事的官僚主义逻辑中寻求免责的“避风港”。根据市场理论，街头官僚执行得越好，服务的质量越高，相应的需求也就越多。投入与回报的不平衡迫使街头官僚降低服务质量。在利益分享的驱使下，对预算外和制度外收入过度追求并一发不可收拾，引发服务对象的不满。

（五）保护主义，“近亲繁殖”

公共选择理论认为，政治领域同样存在追求利益最大化的问题。每个地方政府、每个部门都希望通过各种保护措施来实现自我利益最大化。在这种保护主义压迫下，每个街头官僚都面临一种压力，最后促使大部分街头官僚都变成保守者。这种局部利益的获得常常使得内部成员相互纵容，相互掩护。街头官僚为谋取组织利益最大化充当对方的保护伞，团结一致向“钱”冲。这种保护主义的盛行只会助长内部成员嚣张的气焰，“门难进、脸难看、话难听、行为难以陈述”就是这种嚣张情绪的集中体现。在一个暗箱操作、缺少内部监督、具有很强的欺骗性与正当性的执行背景下，即便公民做出再激烈的打击与控诉也于事无补。

参考文献：

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