论政府类型从“统治”到“管理”的转变

摘要：在社会治理的历史脉络中，“统治型政府”和“管理型政府”分别是农业社会和工业社会的典型化政府样态。“统治型政府”本质上就是“王朝”，在“王朝治理模式”下，阶级统治职能是统治型政府藉以维护统治阶级利益的基本途径。进入近代，欧洲国家在率先走向工业社会的历程中，通过一场“法的精神”的启蒙运动扫除了工业化道路上的障碍，又通过工业化、城市化和市场化向国家提出了自由与平等的要求，进而完成了从统治型政府向管理型政府的转型。管理型政府在行使社会治权的时候运用了“保护型职能”和“干预型职能”，并且在对“保护型”和“干预型”职能模式的使用和完善中实现了经济发展与社会进步。

关键词：统治型政府；阶级统治职能；管理型政府；保护型职能；干预型职能

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008-7168（2013）03-0011-09

20世纪后期以来，中国行政体制改革逐渐确立了“服务型政府建设”的战略性目标。服务型政府建设的理论研究顿时成为学术界和实践界的重要论题。然而，就理解服务型政府产生的历史逻辑而言，有必要首先在社会治理的意义上追溯服务型政府出现之前的典型化政府样态及其演进逻辑。可以说，在探寻统治型政府的兴起及其职能、管理型政府的滥觞及其职能模式中，发现统治型政府走向管理型政府的历史逻辑，对于“从管理型政府到服务型政府”这一命题而言具有重要的借鉴意义和启示作用。因此，本文将在社会治理的历史脉络中来系统地展现统治型政府转向管理型政府的图景，同时，试图描绘出与政府类型转变共时演进的“政府职能”变迁。

一、统治型政府及其治理模式

众所周知，人类社会历经（着）“农业社会”、“工业社会”和“后工业社会”的发展阶段。其中，农业社会特指近代之前的社会发展阶段。“农业社会是一个以‘家元共同体’为基本特征的社会，……‘家’是家元共同体中的‘点’，‘家’放大后成为‘族’，就有了地域的特征，以共同体的形式出现了，‘族’的放大则是‘天下’。”[1]在整个农业社会历史阶段，“天下观念”深谙于帝王或天子的心中，他们将处于天下的人和土地万物等都看作是“家国”的私有财产，因而也享有对“财产”的任意处置权。也正是由于“家”的观念，处于被统治地位的人逐渐认同了这样一种社会治理关系——被统治者是帝王（或天子）的“子民”，应当自然地服从帝王的统治。相较于古代欧洲，这种服从观念在古代中国表现尤为明显，甚至可以被看作是一种“典型”样态。

近代以来，人们也把“天下”称作“国家”，实际上，它并不是现代意义上的民族国家，只不过是王权发挥支配作用的范围，其边界往往是模糊的和流动的[1]。从社会治理的角度看，存在于农业社会的“社会治理处于一种‘家天下’的状态之中，分享政治权力的要求往往也只能由一些势力较强的‘家’所提出。具体而言，这些‘家’就是贵族和王室，政治权力就是在贵族与王室之间进行着频繁的流转”[2]（p.92）。因而，近代之前人类社会所拥有的社会治理模式在本质上是一种王朝治理模式（或称为统治型治理模式），王朝及其派出机构和人员构成了治理体系中的治理主体，整个社会治理体系是服务于统治者的利益的。

渡辺信一郎在研究中国古代史的过程中，对传统中国的天下观念和以天下观念为中心形成的政治秩序进行了考察。在谈及“天下与王朝之名”的时候，他认为：“在中国的前近代社会，与今日之国家意义相当的汉语词语，还有天下一词。从战国时代起，天下就已经在确定的意义上被使用了，此后直到清末，都是作为从空间结构方面最为概括性地定义旧中国政治社会的称呼而出现的。”[3]（p.19）“王朝之名被定义为‘领有天下之号’，始自王莽，并成为其后历代王朝国号观念的基础。分裂时期的王朝与异民族入主中国所建立的王朝，多单以国号称呼王朝之名。但是在统一王朝的场合，则都将王朝之名记为‘领有天下之号’。”[3]（p.3）由此，如果说“天下”是对农业社会享有领域治权的国家进行的抽象界定的话，那么，“王朝”就是“天下”的具体化；如果说农业社会的统治型治理模式下存在着“类国家组织”的话，那么，“天下”可以看作为“统治型国家”，“王朝”就是享有统治权力的社会治理主体，或称“统治型政府”。

统治型政府作为一种享有“类行政”职能的政府形态一直持续到工业社会诞生之前，在共时态的意义上，统治型政府有着典型和非典型的分别，一般而言，古代中国的王朝治理体系是统治型政府的典型形态，古代欧洲存在的王朝治理体系处于非典型位态。但是，就历时态的角度而言，西方统治型政府经由神权国家、绝对国家向现代国家的政府演变脉络却比中国经由领主封建制王朝、皇帝专制王朝到现代政府的演变更为清晰。

就古代中国的王朝治理体系而言，中国的王朝经历了领主封建制和皇帝（君主）专制两个阶段①，这两个阶段的分水岭大体出现在战国末期以及秦王朝诞生之际。秦王朝之前的古代中国，夏、商、周实行的是一种领主封建制，即“以天子为天下共主，通过分封制，各级封君获得专制权力，但是这种权力在空间上受到限制，仅对统治区内的直接统治部分享有完整权力”[4]（p.4）。其中，周王朝的领主封建制是在公元前12世纪末推翻了东部平原的商族各国后，通过将周王子和王室成员分封到黄河下游地区，以统治此前敌人所据之地，而建立起来的严密的驻防体系。起初，基于血缘关系的纽带和预防敌意民族的安全考量，各个封建领主（被授予封地的公侯）对周王室怀有绝对的忠诚。

然而，随着时光的流逝，土著对公侯的敌意逐渐减弱、宗法制度赖以运作的友爱之情逐渐消失，他们与周王室的血缘关系也就不可避免地失去了往日的重要性。正是在公元前770年的内乱之后，西周王朝的都城落入西戎之手，王室被迫东迁，从此，周王已不再是一个溥天之主，尽管在名义上周还统治着整个中国，但是它已经衰落到和它此前所封诸侯一样的地位。

春秋之国都拥有实际上的统治权，虽然在名称上有“公”、“侯”、“伯”、“子”、“男”的不同，但在统治权上是一样的[5]。这种局面的出现对基于“天下”理念而形成的领主封建制王朝治理体系以沉重一击。“战国诸侯的数目，由于战争而锐减到少数几个统辖合理的统一国家，最后，于公元前221年，名义上的王朝及所有其他的封臣都被扫除之后，秦王成功地将整个中国并入‘中央帝国’，并入它的世袭领地。”[6]（p.38）人类社会开启了郡县制取代封建制的积极尝试，古代中国王朝治理体系进入一个新的发展阶段——皇帝（君主）专制时期。从秦王朝到清朝，除个别时期外，大部分时间内都保持了统一的王朝形式，即使在分裂时期，各分裂的朝廷也在其统治区域内维持中央集权的体制，“天下之事无小大皆取决于上”②，国家的统治和治理权力高度集中于皇帝（君主）一人。

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