公平行政与社会公正

【摘要】社会公正是指在公平的政治制度和社会规则之下，社会的政治权利、经济利益和其他资源在全社会之间进行合理而平等的分配。政府公平行政是实现中国梦的关键要素之一。在当下中国，实现政府公平行政需要政府进一步转变管理理念，加强制度建设，完善市场经济体制，关注民生，从硬件和软件两个方面努力。

【关键词】社会公正 公平行政 政府管理

社会公正是现代公共行政的价值目标

社会公正包含公平和正义两个词语。罗尔斯在《正义论》中把公平和正义的内涵综合起来，提出了关于社会公正的观念。他认为，公平正义的一般意义是：“所有社会价值—自由和机会，收入与财富、自尊的基础—都要平等地分配，除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。”①也就是说，社会公正是指在公平的政治制度和社会规则之下，社会的政治权利、经济利益和其他资源在全社会之间进行合理而平等的分配。它包括权利的平等、机会的均等、利益的合理分配以及法律的公正无私。公平正义的理念体现在起点、机会、过程和结果之中。

换言之，社会公正有以下三方面的内容：一是权利的平等。这里的权利是指公民的基本权利。权利的平等是保证社会公正的基础，也是公民实现机会平等、利益分配和社会保障公平合理的前提。

二是机会的均等。即社会必须通过法律、政策和制度，切实保证公民在教育、就业、社会管理等方面享有公平的机会， 机会公平是权利平等的体现，是实现利益分配和社会保障公平合理的途径和手段。

三是利益分配和社会保障的公平合理。即通过合理的再分配措施，调整由市场的不完全竞争所带来的不合理的收入差距，通过完善的社会保障制度来保障社会每一个成员都能获得合理的利益。社会公正是维护社会群体团结的重要因子，社会不公会加剧社会各群体之间的不信任度，导致整体合法性的下降。

现代意义上的公共行政，就是政府及其相关部门为了解决社会公共问题，维护与实现社会公共利益，运用公共权力对公共事务及公共部门施加管理的活动。如何保证公共权力行使的合法性和公共利益的最大化是公共行政必须考虑的问题，也是其基本的价值取向所在。之所以有这样的结论，其原因在于：

第一，从公共行政权力的产生来看，公共行政权力来源于人们最初的一种权利让渡，“国家的本质就存在于它身上。用一个定义来说，这就是一群人相互订立信约，每个人都对他的行为授权，以便使它按其认为有利于大家的和平和共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格”②。卢梭曾指出：“公意永远是公正的，而且永远以公共利益为依归。”③而现代制度经济学认为，在现代社会，人们出于维护社会公共利益和社会公共生活秩序的需要，将自己权利的一部分委托给一些人，由这些人组成政府，管理社会公共事务，实现社会公共利益。人民和政府官员之间是“委托—代理”关系，政府本身并没有权力，它是受人民委托，代理人民行使权利。因此，公共行政权力是一种凝聚和体现公共意志的力量，势必要体现其公共性，追求社会公正。

第二，从公共行政权力的运行来看，政府作为公共权力行使的主体，有着鲜明的“公共”特征，其组织机构是社会全体人民的代表，其行为客体或对象体现为社会公共事务，其宗旨是为维护社会公共利益，其权力的边界和行使权力的程序由宪法和相关法律明确界定。这样一来，公共行政势必要体现公共意志，追求公共利益。所以，维护社会公正是公共行政逻辑发展的应然状态。

第三，从公共行政的目标来看，“公共性”是公共行政的逻辑基础和价值原点，满足社会公共需要，维护和实现公共利益是公共行政的目标。一方面，公共性要求公共行政应当把有效增进有益于社会发展的长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益而非私人利益或特殊群体的利益和眼前利益作为自己的根本目标追求；另一方面，公共性要求公共行政应当成为社会公共利益的调节器和平衡器，公平、公正地选择、综合和分配公共利益。

公共行政的过程就是公共权力的产生、运行和发挥作用的过程，上述分析揭示：公共行政自然要以实现社会公正作为价值目标。

政府公平行政是社会公正的前提和保障

要想实现社会公正的价值目标，必然要求政府公平行政，政府公平行政是社会公正的前提和保障。公平行政是指公共主体在公共行政过程中，把公平作为最重要的指导性理念和根本性原则，通过公共政策的制定和调整以及规约各级公共行政组织和行政人员的行为等社会治理活动，不断地协调、整合和分配公民的各项权利和各种利益，以切实保障每个社会成员有效行使平等权利，均衡实现各种社会群体和个人应该享有的合理合法的利益需求，从而构建起一个和谐、良序的公平社会环境，最终满足每个人生存和全面发展的基本需要。

政府是公共行政的核心主体。作为掌握公共行政权力、凌驾于社会之上最具有权威的公共机构，政府通过解决公共问题，维护与实现公共利益来实现自己的公共职能，这使得政府理所当然地应该是达至社会公正的主要载体，实现和维护社会公正是政府义不容辞的责任。如果没有合法行使公权力的政府通过公平行政，适时建构并健全完善公平、公正的公共政策并加以有效实施，公平正义的社会环境就不易营造起来，社会公正就难以最终实现。

现代社会经济发展的实践证明，以市场调节为基础的市场经济是最富有效率的经济体制，但由于市场经济的竞争性特点，其自然的发展趋势和逻辑是优胜劣汰，而社会不同群体的人们由于出身、天赋的能力、机遇、智慧等的不同，必然导致在市场竞争中所获得的机会不均等，所获得的社会财富也不同，进而实现自身权利的机会和能力也不同，由此带来社会差距。而由于市场的不完全及缺陷，更会使市场这只看不见的手常常失灵，造成社会资源和利益分配不合理、社会贫富差距拉大，导致社会不公。所以，市场经济需要政府调控为补充，市场经济的健康发展需要政府采取适当的公共政策措施，弥补市场的缺点和劣势，通过再分配机制和各种保障政策，以政府公平行政纠正社会不公。也就是说，由于市场经济不完善和市场本身导致的社会不公必然需要政府公平行政来解决和实现。所以，政府公平行政是社会公正的基本前提。而中国转型时期的国情，使得公平行政更是实现和维护社会公正的重要保障。

当下中国正值社会转型时期，虽然经过三十多年的改革开放，社会财富有了极大增加，各族人民的物质文化生活水平有了很大提高，但伴随着社会的发展，社会各群体之间利益发生分化。从整体上说，中国仍然是一个发展中国家，我国的市场经济才刚刚起步，不完全竞争和市场本身的缺陷明显存在，这使得社会各群体在权利保障、机会获取、利益分配等方面还有一定的差距，社会不公现象还时有发生。在这种情况下，政府的公平行政更能以其独特的作用保障社会公正的实现。

首先，公平行政可以为社会植入“公平”的观念，使追求社会公正的精神深入人心。中国封建传统将社会各行业分为三六九等，人们对“人生而平等，每个人都有天赋的权利”等现代平等思想缺乏认知，社会现代政治文化心理相对缺乏。所以，对于那些由于社会发展不平衡及社会不完善造成的官民之间、城乡之间、区域之间、行业之间实际存在的利益分配不合理、权利实现机会不平等不公正现象，人们尤其是官员还缺乏理性认识和深刻分析，以致于各群体之间难以达成共识，阻碍了社会的进一步发展。政府公平行政就是要在社会大力倡导公平理念，让公平正义的价值观深入人心，深入到社会各个方面，深入政府履行职责，为民服务当中，推动社会公正的实现，使社会每一个成员都能过上有尊严的幸福的生活。

其次，公平行政可以为推进社会公正提供制度基础和政策依据。社会上的人们由于天赋的能力、智慧不同，机遇各异，在获取财富及其他利益方面会有差别，正因为差异，才会有人们努力创造、努力工作，推动社会前行的动力。社会公正并不等同于人人在财富和利益上均等。在当代社会，社会成员财富和利益的差异除了天赋能力和机遇的原因外，更大的原因是社会制度和规则的不完善，是行政的不公。政府公平行政就是意味着要建立完善公平正义的政治制度，推行公平的公共政策和措施，以合理有效的行政机制最大限度地去除社会不公，保证社会公正的实现。政府公平行政为社会的良性运转提供制度基础和政策依据，从而从制度层面保障社会公正。

最后，公平行政可以通过提供丰富的公共产品和公共服务，并公平合理地分配这些公共产品和公共服务来保障社会每一个成员都能获得基本的生存条件，实现基本的公民权利，使得社会的发展成果与人民共享，推进社会公正。在当下中国，保障和改善民生，促进社会和谐，是实现全面建设小康社会宏伟目标的必然要求，也是党和政府倡导“坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的基本内涵。要想实现这一目标，政府必须公平行政，必须完善保障和改善涉及各种民生的制度，加快发展教育、社会保障、医药卫生、保障性住房等各项社会事业，推进基本公共服务均等化，加大收入分配调节力度。促使社会各群体各阶层人民都能伴随着国家社会经济的发展进步而获得生活条件的改善，伴随着国家的民主政治建设而获得平等的机会和权利，最终实现社会公正。

以政府公平行政推进社会公正

在文明进步的政治社会，所有有良知的政府和执政者都应该为社会的公平正义而进行公平行政，中国共产党作为代表中华民族利益的执政党，其领导的政府理所当然地把公平行政作为自己的行政目标和价值追求。这意味着政府必须承担和实践公平的理论价值，设计公正合理的行政体制，制定和执行有助于公平的政策措施，谋求社会成员的权利平等、机会公平和利益与资源分配的合理公正。

公平行政需要解决的问题。第一，处理好行政的出发点与行政效果可能背离的问题。社会公正固然是政府公平行政的出发点和目标，但光有好的意愿并不必然导致预期的效果，不合理的行政体制和不当的行政方法有时反而会造成政府行政的效果与出发点相去甚远甚至悖离。现代社会公共事务纷繁复杂，社会成员利益分化、价值多元，使得公共治理需要极高的政治智慧和专业能力。因此，对现代政府公共行政而言，以传统型的领导方式或魅力型的领导方式都不能保证公共行政的出发点和行政结果的统一，这就需要政府在集中专家和民众的智慧，吸收社会各群体意见的基础上依法进行，也就是说，要不断完善行政体制，以避免公共行政出发点和结果的背离。

第二，注重行政的持续性问题。传统公共行政以“人治”为特点。人治的特征是公共行政的效果和主政者的的思想和行为密切相关，好的主政者往往可以使公共行政为社会的公正和发展起到巨大的引导作用，为社会公正提供前提和保障，而不称职的主政者则会使得公共行政对社会公正无所裨益，甚至产生负面影响。而“人治”型的公共行政往往还会造成公共行政行为由于主政者的更换而出现大的波折与反差，这对于社会公正的持续维护显然是不利的。因此，公平行政必须要处理好这种行政的持续性问题，使社会公正不会因为个别领导人的变更而变化。就这点而言，公平行政必须建基于完善的制度和法律之上，必须依法行政。

第三，处理好社会阶层之间的关系问题。在中国的社会转型时期，社会发展的不均衡和市场经济的不完善更在一定时期会使得社会各群体之间的矛盾显得突出，而社会各群体之间矛盾的激化和加剧，势必影响社会稳定，导致社会不公。政府作为公共行政主体，负责管理公共事务，理应以公平行政来营造社会各群体之间有序互动、有序博弈的良好和谐的关系，政府公平行政意味着政府在公共行政中应该以社会全体成员的公共利益为出发点和依归，以平等的态度对待每一个社会成员，既不能被强势集团所绑架，导致社会利益和资源被特定集团垄断，也不能片面地依靠行政强力，杀富济贫，这两种情形都会引起社会不公，影响人们的积极性和创造性，使社会失去前行的动力。

第四，处理好效率和公平的关系问题。传统公共行政学以追求效率为唯一宗旨，但新公共管理理论强调公共行政的核心价值在于促进社会公平。新公共管理理论认为，传统公共行政学忽视与政府的社会目的有关的价值问题，政府官员过分强调行政执行的效率和经济性，结果常常付出社会公平的代价。其实，公平和效率并不是一组对立的概念，公共行政既不能因片面追求经济发展的效率和速度而忽视社会公正，也不能因为片面注重社会公正而忽视社会经济发展的效率。尽管效率问题主要由市场机制解决，公平问题主要由政府机制解决，但由于市场失灵现象的存在，政府必须以高效的公共行政来弥补市场的缺陷。所以，现代公共行政应该追求公平与效率的统一。如果社会能够较好地维护公平正义，那么影响社会发展的阻碍因素就会大大减少，每个社会成员的权益就会得到有效保障，就能够凝聚社会全体成员积极投身到社会建设中。

我国政府实现公平行政的路径。首先，重塑以公平为核心的现代公共行政伦理价值观。行政价值观是公共行政的灵魂，所谓以公平为核心的现代公共行政伦理价值观是指政府在行政体制的构建、公共政策的制定和执行、政府职能的履行中都必须遵循以公平为核心的伦理价值观，并通过践行这种价值观营造现代社会政治心理。在中国社会经历了三十多年改革开放，社会经济已经有了较大发展，但城乡之间、区域之间、行业之间的差距仍然巨大的时期，政府必须对公共行政的伦理价值观进行重塑，由效率优先、兼顾公平转向以公平为核心，公平与效率统一。把推行社会公平作为公共行政的本质和出发点，并使这种观念深入公务员的心里，践行到公共行政过程中，从而营造倡导公平正义理念，维护公平正义的社会政治心理。政府公平行政对整个社会形成良好的社会道德起着关键作用。社会主义公共行政只有维护社会公正，防止两极分化，才能真正获得人民群众的认同，而这种认同是政府公共行政存在与发展的合法性基础。

其次，加强制度建设，以公平行政促进权利平等。政府公平行政首先表现为政治制度的安排和权力运作的公正性，因此，公平行政需要公平的制度基础，公平行政最终要体现为以合理的行政机制制定和执行公共政策，促进社会权利平等。要以规则公平、机会公平、底线公平为导向，加强公共行政的基础性制度建设。

在法律上，完善行政立法和依法行政。健全的法律体系是社会文明的法律保障，是公共行政最权威的凭依和考量的标准。在中国社会转型时期，还需要进一步健全和完善立法体系和司法制度，使公共行政真正做到有法可依。然而，“徒法不可自行”，在公共行政中，无论是哪一级政府，都必须依法行政。政府各级公务员和普通社会民众在法律面前一律平等，政府公务员不可因其行政身份凌驾于法律之上，政府公务员不能因行政对象的地位，身份，财产等差异而对其区别对待。

在行政体制上，要根据社会发展状况和国情优化行政体制，转变政府职能，提高公共治理的效能。要制定公正合理的公共政策，关注民生，为社会提供完善的公共产品和公共服务，营造公平的社会环境和秩序。要建立健全对公共行政的监督机制，加强对政府权力的监督和制约，防止行政不公和权力腐败等现象的发生。

在公务员管理上，要完善现代公务员制度。要进一步健全公务员选拔的相关制度，做到公平公正，择优录取。要建立科学的公务员培训制度，打造具有公平公正理念，具有现代职业精神和高水平职业素养的公务员队伍。要完善公务员的考核和激励奖惩制度，公平公正地评估公务员的工作绩效，激发全体公务员的积极性和创造性，保证公平行政。

在公民权利和参政渠道上，要把公民权利落到实处，保护公民政治地位的平等，防止社会出现等级化现象。同时，政府要努力拓宽利益表达渠道，保证社会各群体成员平等的利益表达机会，保证社会各群体利益有序博弈，使立法和公共政策能够在社会均衡地获取民意，最终保证行政公平，进而实现社会公正。

再次，进一步完善市场经济，保证人们在经济活动中的机会平等和利益分配的公正。市场经济的进步性主要在于，它为人的平等自由的实现创造了现实的社会基础，平等和自由是交换价值交换的产物，正是交换价值的交换行为使人类关于平等和自由的梦想成为现实；而平等和自由又是正常的市场经济活动及其交换关系赖以形成和健康发展的前提。换句活说，市场经济既创设了平等和自由，又提出了对平等和自由的需求。社会公正就是旨在维护社会成员之间的平等和自由。因此，公平行政在经济上表现为政府应该进一步完善市场经济体制，保证每个社会成员都有平等的参与市场竞争的机会，保证社会资源和利益在社会成员之间公正合理地分配，这样才能保证社会公正有坚实的物质根基。

在对宏观经济进行合理调控时，政府应该在相关制度和政策上，平等对待各类不同的经济主体，市场在资源配置中应该起基础性作用，政府不应该过多干预市场，只能在市场失灵时对其予以适当调控，这样才能提高市场效率，促进经济发展。但同时，政府应该通过公共行政管理对市场不断进行规范，在保证国有经济支柱地位的同时使所有市场竞争参与者在市场中享有平等待遇，从而激发全体市场参与者的积极性和创造性。政府要制定公平合理的市场准入规则和限制市场垄断的规则，为城乡劳动者提供平等的市场机会，促进各地区之间、城乡之间发展机会趋于平等。在对社会财富进行二次分配时，政府公平行政是要制定合理的再分配机制，通过改革财税制度、增加公共财政支出、加大转移支付力度等措施，既保护社会创造的活力，保护个人的合法收入，又要保障社会最弱者的基本利益，以维护社会公平正义，实现社会公正。

最后，关注民生，为社会提供充足而优质的公共产品和公共服务。社会是否公平，能否实现正义，弱势群体的生存状况是块试金石。如果一个社会能将其所有社会资源对一切人开放或提供平等机会，使弱势群体和其他人一样感受到起点平等、机会公平，一致认可结果公平，那么，这个社会就是一个公平的社会。推进社会公平和正义，需要政府加强以民生为重点的社会建设和积极发展公益事业。

要想实现上述愿望，就需要政府公平行政。政府公平行政的重要内容就是要大力发展各项民生事业，推进基本公共服务均等化，努力使人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。主要包括以下方面：深化教育改革，促进教育公平。教育公平就是坚持所有人受教育与培训机会的平等；长期以来我国的城乡二元结构一直是导致社会民众起点不公和机会不公的重要根源，政府公平行政要逐渐改革社会户籍制度，改变城乡二元结构，促进社会就业资格的公平公正；深化医药卫生体制改革，加快建立基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务；完善社会保障制度，加大保障性住房建设力度，探索房地产市场健康发展的长效机制。要围绕提高统筹层次和保障待遇增长的可持续性，统筹做好社会保险、社会救助、社会福利、社会慈善等工作，加快构建统筹城乡、惠及全民、与经济社会发展水平相适应的社会保障体系。

结语

社会公正是人类永恒的道德追求，现代公共行政因其“公共性”使然而以社会公正为基本的价值诉求。公平行政是实现社会公正的前提和保障，更是社会主义中国顺利完成现代转型，促进经济健康的可持续发展，实现社会主义民主政治，加强社会稳定，最终实现全社会人民的幸福生活的关键要素，是中国政府所必须秉承的原则和目标。在当下中国改革开放的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，政府还需要在管理理念、制度建设和政策落实等方面进一步加大改革力度，建设高效廉洁的服务型政府，以公平行政推进社会公正。只有这样，我们才能最终实现民族复兴的“中国梦”。

（作者分别为武汉大学政治与公共管理学院教授，武汉大学政治与公共管理学院硕士研究生）

【注释】

①[美]约翰·罗尔斯著：《正义论》，何怀宏等译，北京：中国社会科学出版社，1988年，第62页。

②③俞可平主编：《西方政治学名著提要》，南昌：江西人民出版社，2000年，第82页，第153页。

责编/张蕾

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