西方公共服务动机研究:理论探讨与最新进展

作者简介：李丹婷（1985- ），女，福建政和人，中国人民大学行政管理学系博士研究生，主要研究方向为公共管理、政府改革、危机管理。

摘 要：公共服务动机主要体现于个体为公共利益服务的内生的、利他的动机。公共服务动机理论的研究是当前西方公共管理领域研究的核心问题之一。今后需要进一步关注跨文化研究、组织影响的研究、行为后果的研究，并服务于公务员培养机制、激励机制和选人用人机制的建设。

关键词：公务员；公共部门；工作行为；公共服务动机

中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2012）01-0084-04

一、公共服务动机的理论背景

近二十年来，公共服务动机的研究已成为西方公共管理研究领域的热点之一。“公共服务动机”这一概念首次在1982年用于表达与公共服务相联系的特定动机。Perry & Hondeghem（2009）认为，公共服务动机就是“怀着为他人和社会行善的目的而为人民服务的个体倾向”［1］。以往的公共管理文献中，公共服务动机常被称为“公共服务伦理”（public service ethic）。与公共服务伦理的研究不同，公共服务动机的研究以实证导向区别于传统的公共服务伦理研究。西方国家对公共服务动机研究的兴起源自20世纪70年代美国社会对公共服务伦理的讨论，主要是出于对当时主流的公共选择理论和新公共管理运动的批判性反思，试图以公共服务动机为全新视角解释公务员的工作行为及其对公共组织的影响。

1．对公共选择理论和新公共管理运动的批判和反思

公共选择理论认为，人们都是根据自己的私利采取行动，他们的一举一动都是为了增进自己的经济利益。基于该假设，制度设计必须充分认识和利用以上行为动机。公共选择理论对于官僚行为动机的假定存在的严重缺陷在于，忽视了公务人员中大量存在的利他精神和公益精神，试图以人的自利性动机为出发点来解释一切官僚行为。Dilulio(1994)认为，以自利性假设为基础的委托—代理模型适宜解释官僚的偷懒、渎职或以权谋私诸如此类的行为，但难于解释勤奋工作、默默奉献、甘于自我牺牲的“有原则的代理人”的存在。［2］西方国家的新公共管理运动以公共选择理论为基础理论之一，倡导运用私人部门的管理手段改进公共部门的绩效，其隐含的基础假设在于，公私部门员工具有相同的工作动机。Frederickson & Hart（1985）认为，近年来，美国公共管理的困境在于其过度地和不加批判地依赖于企业管理的价值。［3］回应以上问题，公共服务动机的研究打破了公共选择理论的官僚自利性的唯一动机，肯定了人们具有追求公共利益的利他动机，从而为弥合新公共管理造成的负面问题提供了思考途经。但是，公共服务动机研究并非否定自利动机的存在，也不是主张以利他动机取代自利动机而成为官僚行为的主导动机，而是在承认多种动机并存的基础上思考利他动机的影响。

2．解释公务人员工作行为和公共组织管理的全新视角

行政学始祖威尔逊曾经指出，“我们面临的问题是，要使政府官员经常感兴趣的是尽他的才智作最大的努力，用他的良心作最大的服务，不仅为他的上级而且为他的社会尽力。”威尔逊甚至认为，“如果我们解决了这个问题，我们就将再度掌握世界的航向。”［4］对于公共部门的人力资源管理和制度设计而言，古往今来最重要的一个宗旨，就是促使公务员具有更高的公共服务的动机和意愿，并将其落实到实际的工作行为和工作绩效之中。从公共服务动机的视角，能够解释公务员工作行为及其对公共组织的影响。实证研究显示，公共服务动机对公务员工作行为的多种变量（特别是工作绩效）有正向影响。从公共组织管理和公务员队伍建设的层面上看，对公共服务动机的形成和发展机制及相关影响因素的认知，有助于更有效地培育公务员的高公共服务动机，从而地培养其公共行政和公共服务的精神。公共服务动机研究的实践价值在于解决以下问题：如何认识并利用公共服务动机，有效管理公共组织并激励公务人员更好地完成工作；从更广泛的层面看，公共服务动机的塑造关系公务人员队伍的建设和公共服务的发展。

二、公共服务动机的内涵与主要观点

公共服务动机的理论基于传统的动机理论，是对公共服务伦理的继承与发扬，也是对公共选择理论的批判性反思。公共服务动机理论强调为公共利益所驱使的利他性的动机，认为这种动机在公务员中普遍存在，并且与公务员的择业取向、激励偏好和工作行为相关。以上观点均得到了西方学者的广泛讨论并被大量的实证研究所检验。

1.公共服务动机的内涵

西方学界主要采用的Perry &Wise（1990）的定义认为，动机是人们渴望消除或满足的一种“心理匮乏或需求”，公共服务动机则是“主要或完全基于公共制度或公共组织的动机所驱使的个体倾向”。据此可将公共服务动机划分为理性动机、规范动机和情感动机三种类型。［5］此外，部分学者也在研究中陆续拓展了Perry &Wise对公共服务动机的定义。如Vandenabeele(2006)等人主张采取包容性的定义，把公共服务动机界定为“信念、价值和态度”，这些信念、价值和态度“超越了个人自利和组织利益，关注更大政治实体的利益，并激励个体”。［6］

笔者认为，公共服务动机是个体从事与公共服务相联系的行为的内在需求和价值取向，主要体现于为公共利益服务的内生的、利他的动机。公共服务动机的特点在于：第一，公共服务动机是一种内生的动机，而不是外生的动机。内生动机主要是由行为本身所激发的，而外生动机主要受到外部的激励所致，以物质奖赏最为显著。研究普遍认为，公共服务动机是需求导向的，强调内在报酬而非功利主义诱因。第二，公共服务动机是服务取向，而非部门取向的。Perry&Hondeghem（2008）强调，公共服务动机明显区别于公共部门动机（public sector motivation）。后者常为更高的职业安全、更好的养老金计划及其他的外部利益所激励。公共服务动机是个人从事公共服务的动机，与公共服务行为相联系，但与个体是否在公共部门供职并无必然联系。［7］

2.公共服务动机的主要观点

西方学者的研究已多次证实，具有高公共服务动机的个体，更倾向于选择公共部门的工作，更能够取得较好的工作绩效。公私部门的工作人员在奖赏动机方面存在不同，公务人员对非功利性的激励有更强的回应，而私人部门员工更注重功利性的、物质的奖赏。同时，公共服务动机的研究还首次提出了解释人们为何选择就职于公共部门的理论框架。

第一，具有高公共服务动机的个体倾向于寻求公共组织的职位。这个命题已被广泛接受并已被经验证实。相关解释认为，个体的公共服务动机越强，个体愈倾向于寻求公共组织的职位以满足这些需要。组织所具有的某些特性能吸引或选择具有相应的独特个人品性的员工，而这些个人品性，也将反作用于员工对组织的回应之中。

第二，公共服务动机在公共部门比在私人部门更为普遍。由于多数公共服务的提供集中于公共部门中，因此对公务员的公共动机研究成为重点。相关解释认为，公共部门给个体创造更多从事有意义的公共服务的机会，具有较强公共服务动机的个体倾向于进入公共部门工作，满足自身从事公共服务的需求，即存在自我选择效应。同时，进入公共部门工作后的个体受到公共组织的文化、价值和制度的影响，公共服务动机进一步得到强化，即存在社会化效应。由于这两个效应的存在，公共服务动机在公共部比在私人部门更为普遍。

第三，公共服务动机与个体对不同激励方式的偏好相关。西方学者对公共部门和私人部门员工的比较研究证明，公共部门员工相对更不看重金钱报酬而更看重利他和与服务有关的动机。Rainey（1982）通过对公共部门和私人部门工作人员的调查证实，公私部门的雇员在奖赏的倾向上有所差异：公共部门雇员更强调利他的或意识形态的目标，诸如帮助他人或做有益于社会的事，与私有部门的雇员相比较，不重视物质奖赏。［8］

第四，公共服务动机与公务员的工作行为相关。实证研究大量证实，公共服务动机对公务员的工作态度（工作满意度、组织承诺等）和工作行为（工作绩效、组织公民行为、工作投入等）有正面影响，特别是公共服务动机能够显著影响个体绩效及组织。相关解释认为，公共服务动机与公共组织的目标相符合，而当公务员认为他们的工作是有重要意义的并需要对他们被委任的工作负责时，能够有更好的工作表现。

三、公共服务动机的测量与相关性研究

公共服务动机的测量是实证研究的基础，多数学者采用Perry（1996）设计的公共服务动机量表进行测量。学者们在考察公共服务动机和相关变量的关系时，一般集中考虑公共服务动机与三类变量的关系：人口统计学变量、与工作有关的态度类变量和行为类变量。在现有的西方文献中，公共服务动机的研究往往与众多相关的人力资源管理的结果相关，而工作绩效是其中最重要的结果变量。

1.公共服务动机的测量

学者Perry（1996）基于对Frederickson等学者以往对公共服务伦理的相关理论研究，建构了以公共政策的吸引、公共利益的承诺、同情心、自我牺牲为四维度、共计24个项目的公共服务动机量表。［9］此外，Snyder（1996）等学者参照Rainy的研究并通过对加拿大部分公私部门的比较研究，以有助于国家经济繁荣、对国家有利、为人民服务、通过工作帮助他人、服务于客户、有益于需要帮助的人、对公共政策有影响、有助于国家政治发展等8个项目作为公共服务动机指标分别测量公私部门员工的公共服务动机。［10］Wilson（2003）基于Perry&Wise对公共服务动机的理性、规范、情感的划分，也提出了一种新的公共服务动机测量方法。［11］从总体上看，Perry所提出的公共服务动机测量问卷是目前广为接受的公共服务动机测量工具，很多学者依此测量公共部门员工的公共服务动机水平并进一步开展公共服务动机与其他变量关系的相关研究。

2.公共服务动机的影响因素

从前因变量看，人口统计学变量、工作特征变量、组织特征变量等几个方面都可能对公共服务动机产生影响。相关的研究并不多，主要集中于个体变量与公共服务动机的相关研究。已有的研究结果多数显示，年龄、性别、教育经历、管理层级、收入与公共服务动机正相关。Bright（2005）的实证研究结果显示：（1）性别、年龄和教育经历与公共服务动机显著相关。女性、更年长、受更高教育的公务员具有更高的公共服务动机。Bright对此的解释是，教育有利于人们更好地认识公共服务对社会的价值；而性别的影响与社会本身对男女不同的角色期待有关。（2）管理层级与公共服务动机显著相关。具有较高管理层级的管理人员比非管理人员具有更高层次的公共服务动机。可以从两个视角解释，一是从马斯洛需求层次理论的视角看，管理者的实际需求可以从他们较高的工资收入中得以满足；二是从组织社会化的视角看，多年的公共部门工作经验使他们更加重视公共服务的价值，而那些不被公共服务工作所吸引的人更可能离职。［13］

3.公共服务动机的相关性研究

传统的心理学理论认为，动机在很大程度上能够决定行为。公共服务动机与公务员工作行为之间关系的问题，是公共服务动机实证研究的焦点，其核心内容之一就是组织成员的公共服务动机与绩效之间的关系研究。对于工作特质与工作绩效之间的联系，是以Turner&Lawrence的研究为基础的，并被众多研究者所检验。公共服务动机与绩效之间的相关性研究，有直接研究和间接研究两种途径。（1）直接研究。其结论主要有两类：一是公共服务动机对绩效有正向影响；二是公共服务动机的部分维度对绩效有正向影响。但Brewer（2008）基于对公共服务动机与绩效间关系的研究综述认为，对政府部门中公共服务动机与绩效的关系的直接研究是有限的，难以有效解释两者之间关系的内在逻辑。［14］（2）间接研究。主要指引入工作态度类变量（工作满意度、组织承诺等）和工作行为类变量（工作投入、组织公民行为等）作为中介变量和调节变量，研究公共服务动机与绩效之间的关系。如Vandenabeele（2009）的研究分析了工作满意度和组织承诺对公共服务动机和绩效间关系的调节作用。研究基于3300名佛兰德政府公务员的实证调查，证实了公共服务动机与绩效之间的正相关，以及工作满意度和组织承诺的调节作用。［15］综上，现有的实证研究基本支持公共服务动机与绩效之间的正向相关以及相关工作态度和工作行为变量的调节作用。

四、评论与展望

尽管公共服务动机理论作为新兴的研究领域，仍有许多不成熟之处，包括理论上尚未达成共识、方法论上尚未达成一致、缺乏纵向研究和比较研究等。但是，应该承认的是，公共服务动机的研究与现有的时代发展和环境变化是相适应的，公共服务动机研究可能具有的重要现实价值也正在日益显现。从未来的公共服务动机的研究方向，有些问题需要学者们不断完善和深化。

第一，公共服务动机的跨文化研究。学者普遍认为，动机理论是受文化限制的。公共服务动机的形成是一个社会化的过程，不同的政治、文化和社会体制下，人们进入公共部门工作的动机可能存在差异；但是，人们对善治、公共服务、服务型政府等重要概念的达成的基本共识，又决定了公共服务动机即使在不同的文化和国度之下，也会存在着相通和相似之处。公共服务动机的概念化、操作性和测量在不同文化的适用性问题是国际化研究的关键问题。公共服务动机的研究始于美国，是基于西方社会背景而提出的。从现有的文献看，仍以美国本土的研究居多，也有来自欧盟、荷兰、瑞士、韩国等不同国家的实证研究。在公共服务动机的研究中，目前鲜有见到亚洲国家的研究成果。对中国而言，公共服务动机的研究也应该在未来获得更多的关注。

第二，公共服务动机的组织影响的研究。Perry（1997）认为，公共服务动机的形成与以下几个方面相关：父母社会化（parental socialization）；宗教社会化；专业认同；政治意识形态；人口统计学变量。［16］公共服务动机的形成同时受到家庭和社会的影响，个体的利他行为最初是在家庭内形成的。公共服务动机的形成也受到组织的影响，笔者认为，组织对公共服务动机的影响是未来研究的重点之一，其所涉及的问题有：个体的公共服务动机在多大程度上是在进入组织之前形成的，在多大程度上是在之后的工作经历中形塑的？个体的公共服务动机与公共组织的类型是否相关？组织政治、组织文化及领导是否影响其成员的公共服务动机？

第三，公共服务动机的行为后果的研究。实证研究已经多次证实，公共服务动机能够影响个体和组织的产出。公共服务动机未来的重要研究方向在于继续深入研究与公共服务动机相关的一系列行为后果，如工作投入、离职倾向、制止不道德行为等。同时要继续丰富对公共服务动机与个体绩效、组织绩效的研究。

第四，公共服务动机的培养机制问题。如前所述，相关研究已经证实了教育对公共服务动机的积极作用，未来应该更深入地研究教育经历在公共服务动机的发展中扮演的角色。这意味着要有不同的途径以及怎样的途径更好地教育公务员并形塑公共服务动机；要以培养公共服务动机为目的，寻求更有效的公务人员教育的内容、方式和方法，以优化现有的公务人员队伍和培养未来的公务人员。

第五，公共服务动机与激励机制的研究。公共组织的激励体系的构建，应该取决于其成员的主要动机基础。如何在深入理解和认识公务人员的自利性动机和公共服务动机的基础上，更好综合运用经济刺激和非物质刺激，建设更有效的公务人员激励机制，是公共服务动机研究的重要现实课题。

第六，公共服务动机与公务人员选人用人机制的研究。March& Simon（2008）指出，组织成员的态度、价值观念和目标影响组织。［17］从现有的公共服务动机研究中，我们基本可以得出结论：具有更高公共服务动机的人，能够在公共组织的工作中取得更好的绩效。因此，要从理解公共服务动机的角度，深入研究如何优化公务人员选人用人机制。

参考文献：

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［2］Dilulio, John D. Jr. (1994). Principled Agents: The Cultural Bases of Behavior in a Federal Government Bureaucracy. Journal of Public Administration Research and Theory: J-PART, 4(3): 277-318.

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［11］Wilson , P. A. （2003）. “Politics , Values , and Commitment : An Innovative Research Design to Operationalize and Measure Public Service Motives ,”International Journal of Public Administ ration 26 (2) .

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［13］Bright, L. (2005). Public Employees With High Levels of Public Service Motivation. Review of Public Personnel Administration, 25(2): 138-154.

［14］Brewer, G. A. (2008). Employee and Organizational Performance. In: Perry, James L. and Annie Hondeghem, eds. Motivation in Public Management: The Call of Public Service. Oxford: Oxford University Press.

［15］Vandenabeele, Wouter. (2009).The mediating effect of job satisfaction and organizational commitment on self-reported performance: more robust evidence of the PSM performance relationship. International Review of Administrative Sciences, 75(1): 11-34.

［16］Perry, James L. (1997). Antecedents of Public Service Motivation .Journal of Public Administration Research and Theory: J-PART, 7( 2)181-197.

［17］詹姆斯•马奇（James March）,赫伯特•西蒙(Herbert Simon). 组织［M］. 北京：机械工业出版社，2008.

责任编辑：黄 杰

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