“二八定律”与公民参与政府决策

摘 要：本文应用“二八定律”，基于实证分析，对我国公民参与政府决策的数量进行了初步分析，并结合实证研究数据对这种分析进行了验证。“二八定律”显示了事物发展过程中存在的不平衡现象。在公民参与政府决策的数量问题上，“二八定律”显示了制度对于公民参与的困扰。进一步改进制度建设，是“二八定律”给我们的一个重要启示。

关键词：“二八定律”；公民参与；政府决策

中图分类号:D630文献标志码:A文章编号：1002-7408（2012）02-0013-03

作者简介：刘选会（1975-），男，西安人，西安工业大学图书馆馆员，在读博士研究生，主要从事公共行政管理研究。

公民参与政府决策是目前公共行政管理中的一个热点问题。人们普遍寄希望于公民参与是因为它能够提高政府决策的科学性、有效性，降低决策风险等等。但是在现实生活中，有很多因素阻碍了公民参与的进程。在学术界，对于究竟有多少人参与了政府决策这个问题尚没有具体的理论和实证研究。本文将应用“二八定律”对参与政府决策的公民数量进行理论上的判断，并结合实证数据对公民政治参与的数量做进一步验证，以期为改进我国公民参与提供参鉴。

一、公民参与政府决策：文献回顾

公民参与政府决策已成为目前政府管理研究方面的一个热点。俞可平认为公民政治参与就是公民为影响政府决策而采取的政治行为。[1]学者们从不同的角度对公民参与政府决策进行了分析。例如，顾训宝总结了研究公民参与政府决策问题的三种维度：行政学的维度、政治学的维度以及社区治理的维度。[2]这种区分实际上并没有科学地区分出公民参与决策的本质。行政学和政治学的研究维度在这个问题上很多时候是重合的。而社区治理只是研究角度的一种转换。从政治和行政二分法的初衷来看，其目的是促进政府管理的科学化以及政府效率的提高，使政府行为脱离开党派政治的影响。但是，实际上，政治和行政存在着错综复杂的关系。我们很难将公民参与问题的研究按照这一角度严格区分开来。公民参与政府管理本身也是一种政治行为，从公民权利角度来看，也是一种政治意义的分析。因此，我们不能简单的把公民监督政府管理定义为行政维度，而把公民参与选举投票或其他政治表达活动定义为政治学维度。

对公民参与研究的另一个误区就是对公民参与的盲目热衷。很多学者认为，提高公民参与可以增加政府工作的监督力度，促进工作效率，预防腐败，促进公民权利意识和国家主人翁意识等等，公民参与被看成了建设高效民主廉洁政府的一剂良药。实际上，欧美等发达国家的历史越来越清楚地显示出了公民参与政治活动的行为在日趋降低。对于发达国家公民参与问题的研究表明，政治冷漠并不见得是件坏事。在和平时期，特别是一些发达国家，其法制化已经进入完善期，社会信息透明度较高，民主意识较强，其公民参与率会降低；而只有在经济发生危机，政府管理能力出现问题，公共问题突出的情况下，公民才会有高度的兴趣参与政治。当然，在一些专制国家，由于政府的高压政治威慑，公民参与政治的兴趣也在降低。这也表明了公民参与政治的复杂性，我们不能简单的从公民参与率的高低来判断政治民主化的高低。

也有学者从个体理性的角度对公民参与政治问题进行实证分析。他们首先假设公民参与政治是出于理性判断。当预期的收益大于支出时，他们会选择参与；当预期收益小于付出时，参与的欲望就会消失。但是，这种实证分析的一个缺点在于无法对人的社会收益进行清楚的定量分析。而且在很多情况下，经济收益和支出并不是人们决定政治行为的基本依据，个体决策行为的复杂性使这种理性分析方法备受攻击。

以上对于公民参与政治活动问题的理论分析最终都需要在政治实践中去检验。那么，在实践中究竟有多少公民参与政治活动？笔者试图从“二八定律”的角度对公民参与政治活动的数量问题进行直接的分析。

二、“二八定律”与公民参与政府决策

“二八定律”是人们对意大利学者帕累托提出的财富分配定律的一种通俗的称法。1897年，帕累托在研究英国人的财富分配时发现，20%的人占有80%的财富，而且这种关系广泛存在于其他社会现象中，这就是后来人们所熟知的帕累托定律或者“二八定律”。“二八定律”反映了社会现象数量分布上存在的一种不平衡的关系。[3]例如，股市中20%的人赚钱而80%的股民赔钱；企业80%的利润来自20%的项目；20%的精英创造了公司80%的业绩，等等。“二八定律”在管理中获得了广泛的应用。其中一条就是在管理工作中，重要事务和非重要事务呈现“二八定律”分布，优秀的管理人员应该集中精力解决好占工作总量20%的重要事务，用最小的投入获得最大的产出。那么这个定律是否也适用于公民参与政府决策分析呢？答案是肯定的。

通常根据政府所面临事情的重要程度的差异，可将政府事务区分为重要事件和一般事件。重要事件和一般事件在数量上也呈现出二八分布，重要事件约占总量的20%，一般事件约占总数的80%。当然二八分布的规律不是一个绝对的数量概念，它体现了一种不平衡的分布状态。这种重要和一般的二分类型对公民参与政府决策产生了深远的影响。下面，我们从制度的角度来分析公民参与情况。对于重大事件的决策程序，各级政府一般都有相关的规定。例如，关于重大事件的范围、参与人员、决策程序、结果处理办法等等都有严格的规定。一般来说，事关全局和影响深远的事件一般属于重大事件。例如天津市关于重大事件的范围共有16条规定。[4]其第5条规定的重大事件的参与者包括：市长、副市长；市政府工作部门；市政府派出机构；县市区政府；其他国家机关，民主党派或人民团体，企事业单位，基层群众自治组织，行业协会，学术团体等社会组织；人大代表、政协委员或者其他公民。根据这个参与者名单，公民参与政府重大行政决策的比例显然是非常小的。以2005年浙江温岭泽国镇的民主恳谈会为例，镇政府采用科学的随机抽样方式从全镇12万人口中抽选了275名代表。[5]在一个镇级单位中，这个数字应该是很大的公民参与比例了，但是实际上，它只占全镇总人口的千分之二；同样，以获得了2010年度中国地方政府创新奖的杭州开放式政府决策为例，截至2009年6月底，市政府常务会议已对76项决策事项在审议时采用“开放式决策”方式，先后邀请了144位市人大代表、市政协委员和72位市民代表列席会议，有90位市民通过互联网视频连线与市长进行互动交流，[6]这种举措是值得提倡的，但是，相对于一个600万人口的城市，平均每次会议不到一名公民参与决策，这种公民参与的代表性值得商榷。

政府是一个比较宽泛的概念，通常政府的职能会体现在各部门的工作当中。为了更清楚地了解公民参与的数量问题，我们需要深入政府的职能部门，观察具体的关于公民参与的规定。在研究中我们发现了一个有趣的现象，通常政府的下级部门会仿照上级政府的工作规则对本部门的工作程序进行规划。例如，陕西省地方税务局的工作规则就是根据《陕西省人民政府工作规则》和《国家税务总局工作规则》修订而来，[7]其中决策一栏通常是按照民主决策的要求进行。例如，其中第21条规定：省地税局在做出重大决策前，应根据需要通过召开座谈会、研讨会等形式，直接听取有关部门、专家学者、基层税务机关、纳税人等各方面的意见和建议。其中，对于重大决策的规定如下：以省地税局名义上报省政府、国家税务总局的立法建议、重要税收政策建议、重大工程或采购项目等，必须经过深入调查研究，并经专家或研究咨询机构等进行必要性、可行性和合法性论证；涉及相关部门的，应当充分协商；涉及基层税务机关的，应当广泛听取意见；涉及纳税人重大权益和公民重大利益的，应依法通过社会公示等形式听取意见和建议，必要时应举行听证会。从中可以看出，在下级部门的工作中，对于公民参与的要求与特点基本做了规定，基本和上级部门的方式与比例相同。这些下级部门的工作内容通常关系到公民的日常生活，在其重大决策中的公民参与情况基本可以体现公民参与政治活动的现实。

相对于政府的重大决策，占政府日常事务80%的一般性事务中的公民参与情况又是如何呢？从制度的角度看，一般事务中公民参与的渠道是畅通的，但是参与率很低。这一点可以引用李玉生对昆明市政府专线的实证调查为例。在政府专线开通的49天里，平均计算起来，每7个联络员每天只接到一个电话。[8]其他的政府职能部门虽然不同程度公布了监督电话、网上投诉等，但是实际的参与率究竟有多少，目前尚没有实证数据。根据昆明市政专线的例子类推，一般事务中的公民参与率可想而知。而且目前的参与多集中在投诉方面，距离参与治理模式还有很大差距。

这样，我们基本梳理出来一个关于公民参与政府机关行政决策的模式：在现实中，政府对日常事务的决策制度上，存在着重大和一般事务的区分；各级政府部门都从制度上对重大事务决策过程中的公民参与方式与条件进行了规定；在重大决策中需要发挥群众参与，但是数量与方式受到了限制。根据二八定律的分析，重大决策仅占政府部门事务的20%，而其中公民参与数量只占到了辖区居民总数的很小一部分。至于另外的80%政府事务，因为没有相关制度的严格要求，其参与者人数则是可想而知的。而且这种推测也是在各级政府部门能够坚持相关公民参与政府决策制度的条件下，对公民参与数量做出的一种判断。其中公民参与政府行政决策，不论是在数量还是在内容方面都是相当有限的。在现实中，有很多政府部门并不履行相关规定。因此，从这一点来看，实际的公民参与政府决策的数量和很多学者与官员所鼓吹和期待的广泛的全民参与政府决策显然还有相当大的距离。

三、分析与反思

上述的分析表明，基于对行政事务的重要性和一般性的制度区分，公民参与被限定在了非常小的范围内。这一点可以解释现实中公民参与率低的实情。与实证调查所得到的公民强烈的政治参与愿望相比，[9]现实中公民参与率是让理论工作者很尴尬的一件事情。“二八定律”从一个侧面反映了现实中公民参与率低的原因，它的实质体现了制度对于公民政治参与的约束。

首先，在政府事务的重要性区分中，体现了一种差异思想。在制度上对重要事务中的公民参与进行强调，从另一个角度看，这等于将占政府日常事务绝大多数的一般事务和公民参与绝缘开来。其潜台词可以理解为重大事务中需要公民参与，而一般事务中则不需要公民参与。姑且不管这种理解正确与否，这种差异思想人为地设置了一种轻重缓急的区分，而这种区分对公民参与有实质性的影响。另外，我们必须看到，从政府角度和公民角度对事务重要性的认识是不一样的。对政府而言，界定重大行政决策事项的标准是全局性、人民性、不可逆性、高成本性；[5]对于普通公民而言，涉及柴米油盐的事情则是日常生活中的大事。前者从全局的角度出发，而后者从个体的角度出发。这种角度上的差别导致了很多公民缺乏参与政府重大决策的积极性，而对于政府一般事务的参与热情则因为制度上的缺失遭到了阻塞。这体现出了政府在重大事务判断中的选择问题，是从政府的角度出发还是从公民的角度出发？二者在本质上是没有差别的，都是为了更好地为人民服务，但是在形式和具体操作上会存在一些差异。对于任何一个为人民服务的政府而言，从理论上讲，人民的事情没有小事，做好每一件事是赢得人民信任和拥护的基本条件。因此，所谓的重要事务和一般事务的区分在理论上是矛盾的。但是，在现实中，由于受到时间、精力、经费等限制，不可能把每一件事情都放在同一位置处理，因此，便有了重要和一般的选择。同时，政府绩效考核、官员晋升等都在一定程度上肯定了这种选择。例如晋升中很重要的一条就是看重大事件中的表现和能力。如果从公民的角度出发，则需要体现平等的基本精神。而公民需求的差异性也会迫使政府放弃这种重要和一般的二分法判断。当然，这也涉及了经济发展、管理方式、民主政治进步等很多话题，在现实中完全的以公民为中心和完全的平等对待所有涉及公民的事务显然是不可能的。但是，有一点是肯定的，这种重要和一般的二分法思想从根本上导致了公民政治参与率低。要提高公民的政治参与率，需要从根本思想上做出转变。

其次，参与人员的顺序列表，也体现了政府在参与政府决策人员选择范围上的价值取向。政府职能部门是首选，其次是机关团体，或者西方所谓的利益团体，再次是专家学者，最后才是普通公民。在这样的顺序下，通常对不同团体所占名额的比例也有一定的规定。普通公民在其中的比例是另一个需要关注的问题。全民参与在很多情况下是不现实的，现实中通常对参与政府决策的公民进行遴选。常用的方法有两种，一种为计划形式，按照事先计划好的方案，由基层单位按照一定的标准进行推荐；另外一种是随机取样的方法。前者有利于政府部门对参与人员进行控制，按照一定的目的和计划进行选择，但是，这种做法的公正性受到怀疑，政府部门存在着按照自己利益设计参与人员的倾向，而把公民参与变成走过场的形式。因此，这种做法能否体现大多数公民的意愿是理论上讨论的一个热点问题。随机取样的做法是根据地区公民总数抽取一定数量的公民参与政府决策，这种提法需要对取样的方法和实施进行科学的设定。但是，面对巨大的地区人口，如何能够保证随机抽取的公民的观点的代表性和全面性，是一个有争议的问题。实际上，这个问题也体现了政府的价值取向，即我们需要什么样的公民来参与政府决策以及如何在政府决策中体现不同群众的观点，这些问题依然需要我们进一步思考。

四、结语

通过将“二八定律”应用于公民参与政府决策分析，我们对于现实生活中公民参与政府决策的数量有了初步的认识。“二八定律”反映了事物发展中存在的不平衡现象，本文分析表明，在政治领域内这种不平衡现象依然存在。它显示了制度性因素对于公民参与政府决策的困扰，这种不平衡的制度设置直接导致了低参与率，在这种制度设置下，谁来参与、如何参与也显示了政府的价值取向问题。深层次的分析或许可以从不平衡引申到不平等。因此，在一个社会主义民主国家里，如何实现公民民主参与政府决策依然是一个任重道远的事情。

参考文献：

[1]俞可平．公民参与的几个理论问题[N]．学习时报，2006-12-19．

[2]顾训宝.十年来我国公民参与现状研究综述[J].北京行政学院学报，2009，(4).

[3]刘秀英.对二八管理法则的诠释[J].经济理论与经济管理，2004，(8).

[4]天津市人民政府.第5号令.天津市人民政府重大行政决策程序规定,2008.

[5]刘平.上海市重大行政决策程序研究报告[J].政府法制研究，2009,(3);https:///fzbChinese/page/researchreport/govlegalresearch/govlegalresearch20098581.htm【2011-11-1】

[6]王雁红.公共政策制定中的公民参与：基于杭州开放式政府决策的经验研究[J].公共管理学报，2011,8(3).

[7]陕西省地方税务局工作规则.陕地税发（2010）13号.

[8]李玉生.公共政策过程中的公民参与研究：以昆明市政府查询热线为例[D].北京：中国政法大学硕士学位论文，2010.

[9]广州社情民意研究中心.广州公民政治参与状况调查[J].广东行政学院学报，2003,15(2).

[责任编辑：张亚茹]

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