浅谈工商行政执法问责程序的完善

摘要本文指出应在工商行政问责的启动程序上,明确启动行政问责的具体条件;在启动问责的问责主体方面,除了有行政机关自身启动问责外,还可以考虑建立异体问责制度;在工商行政问责的进行程序上,完善工商执法问责立案程序、调查程序与处理程序,明确问责主体的调查权、调查方式,注重调查与处理的公开化。同时,建立工商执法问责的法律救济机制。

关键词工商执法问责 问责程序 行政机关

中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)09-159-02

在行政问责制中,问责程序是问责制的关键问题。问责程序的健全与否,直接关系到问责制的成效。“问责程序机制,是指当行政问责制度所规定的可问责对象发生的行政失范行为符合可问责规定时,由问责发起主体发起问责,经由问责启动程序确认,问责主体依据相应的制度和程序完成问责执行过程,实现预期的问责效果。”行政问责并非是一种单纯和具体的技术设计,而是一种动态的运作程序。问责的程序化涉及问责全过程的方方面面,从时间展开角度,问责程序一般包括问责的启动、问责的进行和问责的法律救济三个阶段。

工商行政机关是我国政府体制中重要的执法部门,具有较大的执法权限。工商执法问责制是我国行政问责制的重要内容。工商执法问责程序,对工商执法问责的效果有着十分重大影响,健全的工商执法问责程序,是确保工商执法问责成败的关键。结合目前我国工商执法问责的实际以及行政法理论上对工商行政执法问责制研究的成果,我们认为,应该从以下几个方面完善我国的工商执法问责程序:

一、完善工商行政执法问责的启动程序

工商行政执法问责的启动程序,主要涉及到在什么样的条件下,由谁启动问责程序的问题。

(一)详细列明工商执法问责启动的条件

2008年由“三聚氰胺事件”引发的问责风暴开始以来,舆论对行政问责制诟病的一个主要方面在于问责程序启动的随意性,缺乏明确的启动问责程序的標准。明晰的启动问责的标准,是问责程序的重要内容,不可或缺。行政学家怀特认为:“政府行政的效率从根本上说是以行政组织中责任与权力的适当分配为基础的。”行政责任启动问责的标准,其实就涉及到行政组织的权责分配,继而牵扯到行政公务人员的权责分配。对工商执法问责而言,也是如此。工商执法问责程序,应该对在什么条件下启动问责程序作出十分清晰的规定。应该通过法治型工商构建过程中推行的工商执法岗位责任制来解决这一问题。即在构建法执行工商过程中,通过体系化的法治工商指标,对工商行政主体内部各部门、不同岗位的工商执法人员的职责权限予以明确规定,工商执法过程中,违反了这些规定,超越了本部门或者本岗位的执法权限或者不当地放弃了本部门或者本岗位的执法权限,或者未能达成本部门或者本岗位的执法目标,就对相关部门或者相关岗位的工商执法人员启动问责程序。

(二)明确工商执法问责的主体

对工商执法问责而言,其问责主体也应该符合行政组织法的一般规定,即如果被问责的对象是工商行政机关,则按照组织权限,由上级工商部门或者被问责工商部门所属人民政府启动问责程序。如果被问责的对象是工商执法人员,则由其所属的工商行政机关启动问责程序。

但是,依照行政法理论与实践,在某些情况下,问责的主体可能超出上述的同体问责的范围,而出现所谓异体问责的情形。所谓的异体问责,即不是由行政系统自身作为问责主体,而是由行政系统之外的立法机关、司法机关作为问责主体,启动问责程序。异体问责在西方行政问责制中较为常见,尤其是西方国家的议会,常常扮演异体问责的角色。我们认为,在适当的条件下,工商执法问责的启动主体也可以考虑由非行政系统的国家机关担当。我国实行人民代表大会制度,人大作为权力机关,依照《宪法》和《监督法》,享有对行政机关的监督权,这种宪法和法律规定的监督权,就是人大机关作为异体问责的问责主体的法律依据。当然,鉴于人大作为权力机关的地位,其作为工商执法问责主体启动异体问责,应该限定在因重大违法行为而引发的对工商行政主体进行问责的情形,或者是对工商执法中关键领导岗位的特定工商执法人员的重大违法行为进行问责的情形。

二、完善工商行政执法问责的进行程序

就整个行政问责的程序机制而言,行政问责的进行程序是行政问责程序的基本内容。由于我国至今没有行政程序法典,相关的行政程序散见于各单行法中,行政程序本身并不完善。就工商执法问责程序而言,情况也是如此。结合现行法律的相关规定,从一般的行政法理论出发,我们认为工商行政执法问责的进行程序应该包括以下内容:

(一)工商行政执法问责的立案程序

如前文所述,工商行政执法问责的启动,应该根据法治型工商建设过程中实行的工商执法岗位责任制的具体规定,依照岗位责任制规定的具体条件,启动工商执法问责。工商执法问责启动的标志是问责立案。问责的立案程序应该符合一般行政程序的基本要求。这主要包括:应该采用书面形式立案,有相应的立案文书,立案文书应该载明案号、立案日期、案由等基本内容。立案文书应该存卷保存。

(二)工商行政执法问责的调查程序

调查程序是工商执法问责程序中的主旨部分,其直接涉及到工商执法问责所依据的实施的查明,影响到工商执法问责案件的实体处理结果。工商执法问责的调查程序应该明确以下内容:

1.调查权

鉴于工商行政执法问责中,问责的主体是拥有支配权的上级行政机关或者行政主体,被问责的是负有配合义务的下级行政机关或者行政主体所属的行政公务人员,因而,工商行政执法问责中,问责主体拥有充分的调查权,被问责的对象应该负有对问责调查的配合义务。工商行政执法问责调查,由工商行政问责主体依法展开,作为被问责对象的工商行政机关或者工商行政执法人员,应该接受问责主体的调查,提交相关材料。其他涉及到工商执法问责事由的个人或者单位,也有协助与配合调查的义务。

2.调查方式

工商行政执法问责调查可以采用谈话、询问、收集资料、实地查访、听证会、座谈会等多种灵活调查手段。其中听证会、座谈会的调查方式主要是针对涉及到专业技术问题的工商执法问责案件,因为这类案件的事实问题往往掺杂着一些专业问题的判断,需要通过听证会、座谈会这种方式邀请相关领域的专家对有关技术问题进行质辩,以利于问责主体做出正确的判断。除了上述的公开调查方式外,必要时,工商执法问责主体可以采用暗访等隐蔽调查手段,收集有关案件事实材料。从行政行为的公开性原则出发,隐蔽调查只能作为一种辅助的调查手段,并且以不侵害当事人的隐私为限。

(三)工商行政执法问责的处理程序

在调查的基础上,工商执法问责主体应该根据调查的结果,对相关问责案件作出相应的处理决定。无论是对工商行政机关问责,还是对工商执法人员问责,其承担行政问责的方式,现行的法律法规有相应的规定,因此,工商执法问责主体只能根据相关法律的规定,对问责对象作出相应的处理。如果调查的结果显示相关事实不清,证据不足,就应该终止案件的处理,不对相关问责对象进行问责。需要注意的是,无论是作出何种处理决定,都应该按照一般的组织程序,由问责主体以公开集体讨论而后形成决议的方式进行。在问责主体讨论问责案件处理结果时,应该允许被问责对象通过口头或者书面的方式为自己进行相应的申辩。

(四)工商行政执法问责调查与处理的公开

鉴于社会对行政问责的高度关注,且从行政公开的原则出发,工商行政执法问责的调查与处理应该充分向社会公开。“现代行政是民主行政、法治行政,民主行政、法治行政的实质就是要公开、公正。”工商行政执法问责的公开,既包括问责案件处理结果的公开,更包括问责过程的全方位公开,即在问责案件调查过程中,应该就调查的进程及时向媒体和社会发布。这种问责案件调查过程中的随时公开甚为重要,其充分照顾到了现代社会公民参与的行政原则。盖伊·彼得斯认为公民参与模式的最大优点在于:“它强调公民参与政策过程的所有阶段,而不仅仅是在政策执行后抱怨或提供有关政策执行方式的反馈信息。”针对某些舆论高度关注的重特大问责案件,必要时应该考虑邀请人大代表、政协委员等参与案件的调查,或者邀请媒体代表旁听有关问责调查的听证会、座谈会。“公众能更好地了解政府的行为,就实实在在地改进了责任制,而外界对政府行为越来越多地予以关注,也就意味着他们的利益将会更好地得到考虑。”工商执法问责调查与处理的公开,既满足了公众的期望值,也使得问责制更具有公信力。

三、完善工商行政执法问责的法律救济程序

现行法律中往往缺乏对被问责对象申请救济权利的系统规定。同时,行政问责启动后,舆论往往对被问责者十分不利,对被问责者形成巨大的舆论与道德压力,这也使得被问责对象的法律救济权利往往被忽视。没有救济程序的行政程序不是完整行政程序。救济机制的主要作用在于保障问责的公正性。工商行政问责程序应该包括一整套救济机制,以确保被问责对象的程序权利和实体权利。工商行政执法问责程序中,根据被问责对象是工商行政机关或者是工商执法人员的不同,其法律救济权利有所不同。

(一)工商行政机关作为被问责对象的法律救济

工商行政机关被上级机关或者被所属人民政府问责时,作为被问责对象,应该具有相应的申辩权。作为被问责对象的工商行政机关,如果认为问责主体认定的事实不清或者适用的法律不当,可以就相关事实的认定提供证据,就相关法律的适用提出自己的看法。至于在作为被问责对象的工商行政机关的申辩意见得不到问责主体的认可时,作为被问责对象的工商行政机关是否可以经由一般的组织程序向更上一级机关反映。我们认为,答案是否定的。工商行政机关作为被问责对象,其法律救济权不应该包括越级向上级机关反映意见。因为问责主体和作为被问责对象的工商行政机关有着行政法上的上下级关系,作为被问责对象的工商行政机关,应该服从做为上级机关的问责主体的决定。

(二)工商执法人员作为被问责对象的法律救济

工商执法人员作为被问责对象时,应该依照其被问责所承担的责任形式的不同,确立相应的法律救济机制。工商执法问责的责任内容和形式的不同,其法律救济机制的途径与方式也有所不同。如在问责过程中,问责主体依照工商执法责任状追究工商执法人员的行政责任,而相关的工商执法人员对此持有异议,那么应该让相关的工商行政执法人员与问责主体协商,协商不成,可以让仍然持有异议的工商行政执法人员按照《行政监察法》或者《行政复议法》的规定,向相应的上级机关提出申诉。行政问责作为一种行政机关对下级机关或者行政公务人员进行处理的内部行政行为,一般不接受司法审查。因此,被问责的工商执法人员一般不能向人民法院提出行政诉讼。

注释:

陳力予,陈国权.我国行政问责制度及其对问责程序机制影响的研究.行政论坛.2009(1).

唐兴霖.公共行政学——历史与思想.广州:中山大学出版社.2000.229.

郑传坤,青维富.行政执法责任制理论与实践及对策研究.北京:中国法制出版社.2003.250.

[美]盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式.北京:中国人民大学出版社.2001.144.

[澳]欧文·E·休斯.公共管理导论.北京:中国人民大学出版社.2001.90.

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