条与块的游戏规则该怎么变

【摘要】当前我国不同层级间政府的职责分工尚不明确,中央协调地方政府行为空间有限,导致政府履行经济职能越位、错位,履行社会管理与公共服务职能缺位。要以混合型行政管理体制重构我国中央与地方的关系,实现对地方的激励与政府职能转变。

【关键词】央地关系 混合型行政体制 职能转变

在社会主义市场经济条件下,政府要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能,但更应强化社会管理与公共服务。社会管理与公共服务,是市场主体和公民自身难以组织提供或提供不足的领域,是政府职能的核心。

公共行政学鼻祖、曾任美国总统的伍德罗·威尔逊说过:“当你了解政府每天应该新做的这些事情之后,紧接着就应该了解政府应如何去做这些事情。”毫无疑问,行政管理体制即政府层级间的机构设置、职责分工与协调等方面,对政府责任的落实具有重要作用。当前我国不同层级间政府的职责分工尚不明确,中央协调地方政府行为空间有限,导致政府履行经济职能越位、错位,履行社会管理与公共服务职能缺位。重构我国行政管理体制已刻不容缓。

“职责同构”与“事实上的行政分权体制”

“职责同构”是行政学者们刻画我国行政管理体制的关键词汇,它旨在描述从中央到地方的各级政府在职能、职责和机构设置上的高度统一和高度同构,也就是“上下对口、左右对齐”的情形。

在以“职责同构”为基本特征的行政管理体制中,政府的条块关系同时并存。“条”指称从中央到地方的部门关系,体现中央行政集权的特征,它要求低层级政府部门向高层级政府部门负责,是中央意志在地方层面得到执行的根本保障;“块”指称地方行政部门与本层级地方政府之间的关系,意味着行政部门受到同层级地方政府的约束,是行政分权的典型形态,它确保地方政府能够应用当地信息灵活地调整行政行为,增强地方活力。

我国的地方行政部门尽管在名义上存在纵向问责与横向问责的双重要求,但在实际运作中,行政体制 “分权”的特征更为突出。在现行行政管理体制中,除银行、土地等实行垂直管理的少数部门外,主要行政部门在运作资金、政策制定、人事考核等方面更多受制于本层级地方政府,因而行政管理体制中的横向问责远远超过纵向问责。在改革开放后中央政府向地方政府放权,允许地方自主治理地方事务的背景下,中央政府对地方行政部门的控制范围和力度大大降低,从而形成“事实上的行政分权体制”。

行政分权下政府职能的“越位”、“错位”与“缺位”

事实上的行政分权制度,导致中央政府对地方行政部门的控制力降低。中央政府需要寻求其他方式确保中央意志在地方层面的落实。政治承包制、分税制就是中央调控地方政府行为的重要制度,但这些制度与当前政府履行职能“越位”、“错位”和“缺位”有着重要关联。

集权的政治结构是确保地方与中央保持一致的重要条件。著名学者郑永年指出,人事权是中央控制地方的最后王牌,是对地方官的最根本制约。以人事权为核心,中央政府设计了政治“锦标赛”式治理机制,通过设置考核指标的方式引导地方政府行为。相比政治晋升而言,财政预算最大化作为地方政府行为方式更加具有普遍性,分税制的财政体制构成了影响地方政府行为的重要制度变量,它意味着地方政府将更多精力投注在那些更能提高预算收入的职能领域。

改革开放三十多年,得益于“政治锦标赛”和分税制,中央成功地对地方政府行为实施了调控和引导,避免了地方主义倾向的过度发展。在社会建设与经济建设并重的新时代,“政治锦标赛”与分税制在一定程度上已经成为政府职能转变的障碍。分税制增强了国家对经济的宏观调控能力,但也使得地方政府寻求财政以外收入的动力强烈而持久。而“政治锦标赛”作为一种激励机制,较适用于单指标而非多指标的考核,这使得公共服务和社会管理很难纳入考核体系。而且,相比于GDP等经济指标,公共服务和社会管理的产出指标很难量化,加大了自上而下开展绩效考核的难度。

在“政治锦标赛”和分税制激励下,地方政府表现出选择性的职能履行:对于能够促进地方经济发展的行为如招商引资等,地方政府往往趋之若鹜,不仅积极履行“裁判员”角色,而且会直接充当“运动员”,体现为政府职能“越位”、“错位”;对于公共服务和社会管理职能,特别是其中与经济发展联系较弱的职能,地方政府往往热情不高,体现为政府职能“缺位”。

构建混合型行政管理体制

通过调整政府层级间关系特别是央地关系,确保政府职能得以履行,是行政管理体制改革的重要目标。对此,中央政府可以选择强化行政集权,也可以选择完善行政分权。就前者而言,中央政府将所有决策权力收归中央,以功能划分部门并在全国设立下属机构落实政府责任。但这种制度设计可能由于缺乏灵活性而影响整体绩效,并且由于无法满足地区间公众对公共服务的差异化要求而导致相对无效性。就后者而言,已有学者提出需要进行政府层级间职责分工。他们认为,政府财权与事权的不对等是导致地方政府职能履行困难的重要原因,因此需要界定央地政府的不同职能,并赋予其相应的事权、财权以确保政府责任的落实。但这种行政分权很难保证地方政府的职责履行意愿,无法克服“政治锦标赛”和分税制下地方政府选择性的职能履行特征。由此,行政集权或行政分权就成了两难选择,在实际生活中,央地关系往往被形容为“一收就死、一放就乱”。那么,是否存在一种既确保地方自主性、灵活性,又确保政府职能得到落实的制度安排呢?在此,我们试着提出“混合型行政管理体制”的思路。

在混合型行政管理体制中,中央政府承担所有政府职能的履行职责,但它可以根据各种职能的性质差异决定采用行政集权方式设置中央—地方行政部门直接履行(垂直管理),或者采用行政分权形式委托省级政府履行。对于纳入垂直管理系统的地方行政部门,其机构设立、人事编制、运作资金、政策制定以及执行等全部由中央政府予以承担和负责实施,并且只对中央政府承担纵向问责责任,它们与同层级地方政府不存在横向问责关系。而对于以行政分权形式委托给省级政府履行的职能,中央政府必须对其进行纵向问责。以此类推,省级政府可以选择设立省级垂直管理部门,或向县级政府以行政分权方式委托其履行部分职能。由此,政府层级间职责分工不再是交叉互补关系,而是自上而下层层覆盖的关系。

那么,高层级政府如何确定政府职能的履行方式?由于“政治锦标赛”和分税制构成了地方政府行为的最主要约束条件,中央政府首先需要完善上述制度。比如,中央政府可以设立统筹城乡发展的指标评价体系,并将其纳入对地方政府的工作考评,以激励地方政府更加重视城乡统筹发展。比如,某种政府职能的产出较难量化,又与地方经济发展联系较弱,为了落实该项职能,中央政府可以对其采取垂直管理方式。总之,中央政府应最大限度地应用制度环境激励地方政府履行特定职能,并通过比较集权与分权方式的成本收益,决定与地方政府的职责分工。

社会分权与社会问责

无论采取行政集权、行政分权,还是建构混合型行政管理体制,都试图在现有体制内通过强化政府问责(行政问责)以促进政府职能的落实。但是,这一路径仍然存在着较大局限。很多公共服务和社会管理职能履行既没有带来直接的经济效益,也很难纳入高层级政府对低层级政府的考核指标之中。根据混合型行政管理体制下政府职能履行方式的选择原则,这些政府职能必须采用垂直管理方式由中央政府直接履行。但这只能保证政府职能在最低限度上得到执行,它会导致对地方公众需求回应不足、地方间差异化需求难以得到满足等情况。

基于提高政府职能履行绩效的目标,一个可能的方向是政府向社会放权,并构建社会问责机制对地方政府行为进行间接控制。世界银行将社会问责界定为“一种依靠公民参与来加强行政问责的问责途径,它通过普通的市民或公民社会组织,以直接或间接的方式来推进行政问责”。作为行政问责的新形态,社会问责克服了纵向问责机制中问责主体和服务对象分离导致的考核困境,通过赋予服务对象问责权力迫使政府机构不断改善职能履行绩效。社会问责机制要求政府机构必须接受社会公众的问责,并且当社会问责机构了解到政府官员违背其职责时,能够对其实施强制性的惩罚或制裁。因此,公共财政预决算的透明程度构成了社会问责机制的前置条件,而中央政府向社会分权的程度和范围决定了社会问责机制的有效性。(作者为浙江大学公共管理学院教授、副院长;浙江大学博士研究生高翔同学对本文也有贡献)

推荐访问:该怎么 游戏规则