论新公共服务与新公共管理的同异性

摘 要:20世纪末叶,西方世界出现了一些改革传统行政管理思想的新理论、新流派,其中堪称典范、影响深远的有两大理论流派:新公共管理和新公共服务。这两个流派在理论上体现着公共行政学研究的新成果,在实践上指导着西方国家的公共部门改革,因此被学术界称为公共行政理论发展的新范式。通过对这两种新范式异同的分析,既可以把握新公共服务与新公共管理的相通性,又可以了解新公共服务相对于新公共管理的理论创新,从而有助于我国借鉴其思想精华,丰富具有中国特色的服务型政府建设理论。

关键词:新公共管理;新公共服务;服务型政府建设

中图分类号:D035文献标识码:A

文章编号:1003—0751(2010)04—0001—06

西方公共行政发展史是在宪政主义和管理主义相互交替的过程中演进的。20世纪80年代以来,新公共管理和新公共服务的思潮相继应运而生,我们在看到它们是管理和民主两种理念的再次碰撞的前提下,既要透视出它们相对于传统公共行政和新公共行政的进步性,又要把握二者在各自研究轨道上的新发展、新成就。本文试图通过对这两个理论范式同异之处的分析,以求对中国的行政改革有所裨益。

一、新公共服务承继新公共管理的治理范式

20世纪70年代,西方世界随着凯恩斯主义影响的加深,政府职能大规模扩张,政府角色从保护者变为管理者,而经济领域的“滞胀”又使政府收入严重减少,于是政府出现财政危机;政府机构日趋膨胀,官僚主义盛行,公共行政效率低下,公共服务质量降低,诸多社会问题政府无力解决,政府又陷入管理危机;公民对政府的不满情绪日益高涨,政府权力及权威的影响力严重下降,又出现了公民对政府的信任危机。为了摆脱这些危机,西方国家掀起了政府改革浪潮,即“新公共管理”运动。这次改革浪潮以新古典主义的公共选择理论、委托代理理论、交易成本理论和私人部门管理理论为基础,在理论上试图替代传统官僚行政,将“行政”的外延扩展到“管理”层面。这次改革的主要内容是:降低行政成本,提高行政效率,实行私有化;以市场模式取代官僚组织,将企业管理技术引入政府管理;在政府管理中引入竞争机制,在公共服务中坚持顾客导向。可以说,这是西方行政思想史上的一次典范式革命。然而,新公共管理把公共部门和私人部门等量齐观,着重从操作层面上改变传统行政的治理手段,为提高效率寻求更大范围的理性,但其本质依然是张扬传统公共行政的管理主义,因此,它和传统公共行政同属管理主义模式所铸。

新公共服务产生于20世纪八九十年代。以美国著名公共行政学家罗伯特•B•登哈特为代表的一批公共行政学家,基于对传统公共行政和新公共管理的理论与实践的批判性反思,特别是通过否定新公共管理的企业家政府理论的缺陷,在民主理论、公民理论及后现代主义的理论基础上,提出了具有前瞻性的新公共服务理论,试图取代新公共管理理论。新公共服务以谋求公共利益为观念,把行政人员的工作确立为公共服务,要求行政人员必须为公民服务,政府应建立一个以公民为中心的治理系统。新公共服务主要有以下观点:第一,政府职能是服务而不是“掌舵”。“在公共管理中,控制关系日渐式微,代之而起的是一种日益生成的服务关系,管理主体是服务者,而管理客体是服务的接受者。”①第二,公共组织的目标是实现公共利益。公共行政人员必须树立集体的、共享的公共利益观念,无论是在决策程序设计还是在公共产品供给方面,都要符合公正、公平的价值观,确保公共利益居于主导地位。第三,公民不是“顾客”。他们有参与公共事务的愿望和能力,尊重公众的权利、为公众服务是公共组织,特别是政府工作的出发点。第四,公民权和公共服务比企业家精神重要。政府工作的目标不是效率和顾客满意,而是充分发挥公民的权利,使其成为参与治理的主体,共同为社会提供服务。第五,既要有战略性,又要有民主性。政府工作不仅要体现战略思维,而且要有开放的、有回应力的民主性。第六,责任复杂化。行政官员的责任是综合的,应关注宪法法令、职业标准、社区价值、民主规范、公民需要、公共利益等。第七,重视人,而不只是重视生产率。公务员是具有公民意识和公共利益的主体,政府是具有公共服务理想的、人性化的组织,人是组织中的决定因素,因此,政府要通过建立一种相互信任、彼此尊重、广泛参与的共同体,以增强公务员为社会服务的积极性和创造性。

二、新公共服务与新公共管理的共同性

1.它们都质疑官僚制行政

传统公共行政在政治——行政二分法的影响下,为追求公共组织的高效率,构建了非人格化、制度化的官僚制管理模式。这种管理模式以规范化的科层制结构为基础,使政府治理由人治走向法治;它通过劳动分工和职能专业化,使组织形成井然有序的权责体系;它排除管理中的人格化因素,严格按照规程推行工作,减少组织的人为干扰,实行程序性的量化标准,使得官僚行政以理性、效率为准则。这种管理模式,一方面,适应了工业社会发展的需要,将复杂的社会现象简单化;另一方面,促使政府管理进入科学化。这既有效地解决了当时政府的腐败问题,又提高了政府管理的效率。但是,随着社会的发展,官僚制面对错综复杂的经济社会问题,愈来愈显得苍白无力,政府无能、行政无效的现象司空见惯,政府的公信力严重下降。官僚制“金字塔”型的层次结构,使得政府规模庞大、运转僵化,导致对官僚制的批判思潮纷至沓来,其中最有影响力的当属新公共管理和新公共服务的理论。

新公共管理直击官僚制行政的种种弊端,促使政府变集权式管理为分权式管理,变制度约束为弹性激励,变官僚驱动为顾客导向,把市场机制应用于政府管理,关注管理者的责任,使组织具有因地制宜、随机应变的灵活性,这无疑会创造比官僚行政更高的效率。笔者认为,新公共管理在否定传统公共行政上,更多的是否定其治理手段、模式,并不否定其效率价值取向。新公共服务是继新公共管理之后的治理范式,或者说它是在新公共管理批判性地继承传统公共行政之后,初显端倪的更新的治理范式。也就是说,传统公共行政不是新公共服务直接的否定对象,新公共服务的理论视角是反思新公共管理,提出既替代传统公共行政又克服新公共管理不足之处的新范式。由此笔者认为,新公共服务是反对官僚行政的,但它不同意将新公共管理作为官僚行政的替代方案。新公共服务批判新公共管理不是目的,目的是形成一种和传统行政有同样历史影响力、顺应知识经济时代发展需要、张扬服务行政和公共利益的公共组织理论。新公共服务对官僚制的否定不仅体现在工具手段上,更体现在行政价值观上。所以,新公共管理和新公共服务都是否定官僚行政的,但攻击的侧重点不同。

2.它们都承认效率价值观

关于行政学的价值取向问题,一直是不同理论学派争论的焦点。登哈特指出,西方公共行政发展史“是在宪政主义和管理主义相交替过程中前进的”。或者说,宪政主义和管理主义是西方公共行政研究与实践的两个基本趋向,不同理论流派及其主张构成了两者之间的钟摆运动。②宪政主义的主要内涵有:公共行政合法性的基础是民主政治体系的一个组成部分,其过程本身就是政治过程,行政不可能中立;公共行政的本质是民主行政,其价值在于公共利益、社会正义和公平;公共行政与商业管理的本质迥然不同。管理主义的基本观点包括:公共行政不是民主政治体系的一部分,政治与行政二分;公共行政的主要价值取向是经济、效率、科学和理性;公共行政和企业管理没有本质区别,私人部门管理的模式、思想和方法在公共部门管理中同样有效。概括19世纪末以来公共行政理论发展范式所体现的价值观,不难看出,传统公共行政的价值观是经济和效率,新公共行政的价值观是社会公平和效率,新公共管理的价值观是经济、效率和效能,新公共服务的价值观是民主、公民权、公共利益和效率。

通过进一步分析可知,传统公共行政追求的目标是组织效率;新公共行政主要探讨的是公共行政的规范性问题,它认为效率不是公共行政的唯一目标,公共行政重要的价值目标是社会公平;新公共管理的研究焦点是基于经济学的市场机制理论,即如何借用企业管理的手段和方法改进政府工作,进而提高公共管理的效率,因此新公共管理的价值观是经济、效率、效能;新公共服务再次关注公共行政对民主政治的回应性问题,批评新公共管理过分推崇管理主义,认为公共行政应是一种民主治理,即是公众的自治行为,政府要用服务行政,来满足公民社会的需要,促进公共利益的增长。新公共服务虽然侧重行政的民主和社会公平的价值,但并不否认管理主义所追求的效率价值,试图寻求服务行政下的高效管理,因此,它是在对新公共管理进行扬弃性批评的前提下所建构的一种新的公共行政理论范式。

3.新公共服务有条件地接受了新公共管理所倡导的某些管理方法

新公共管理在认定公私部门没有本质区别的基础上,大量引进私营部门的管理技术来提高效率。新公共服务并不反对效率价值,它在批判新公共管理抹杀公私部门本质区别的条件下,默认新公共管理关于提高效率的某些技术性革新手段,如,战略管理使组织从上到下共创未来共同远景,将计划与整个管理工作整合在一起;人事管理以短期雇佣代替公务员终身制,运用科学的招聘、晋升程序,实行职位分类、工资等级、绩效工资,注重结果、灵活性和激励因素;绩效管理注重结果的测量,建立绩效评估体系,激励员工工作积极性,保证目标、计划的实现;财政管理由传统的线性预算改为项目预算,传统的现金会计改为权责会计,预算权力下放;外部管理注重加强部门间协调,关注独立组织、新闻媒体、公众,并把他们视为公共部门发展的重要影响因素。

4.新公共管理也具有服务理念

表面上看,新公共管理和新公共服务是两种不同的治理模式。但是通过深层分析不难发现,新公共管理具有三重性:第一,新公共管理贯彻工具主义的精神。它运用经济学理论及市场竞争原则,在行政体制、程序、管理方法上进行改革,有学者认为这是管理主义政府模式的花样翻新。第二,新公共管理淡化公共权力,促进其向社会分化。具体来说,传统公共行政是集权主义,韦伯的官僚制理论是以合理—合法的权力为基础的,上级对下级严格控制,下级对上级绝对服从。而新公共管理则不是这样,它从关注权力转向关注结果,政府及非政府公共组织在提供公共产品上,要运用合同外包、民营化等市场手段以提高效率;提供公共产品和服务的主体不再局限于政府,组织结构是分权的,众多的非政府组织也掌握一些公共权力,即公共权力随着公共治理的社会化而社会化。这种公共权力的社会化隐喻了服务行政的理念。第三,新公共管理培育社会自治力量,使行政向以客体为中心转变。它主张“顾客导向”理论,虽然对此众说纷纭,莫衷一是,但是我们应该看到,公共管理在由政府主导向以“顾客”即公众为中心转变,政府的行为受制于“顾客”的意见。新公共管理“掌舵”而不是“划浆”的改革原则,削减政府规模,减少规制,使政府管理从众多具体公共事物中淡出,更多地关注决策工作,用公共政策指导公共产品生产的竞争,以提高公共产品生产的效率和质量,最大限度地满足社会公众的需要,这一过程会使社会组织及公众不自觉地提升自治能力,社会自治力量的发展势必意味着服务理念的增强。所以,新公共管理和新公共服务有异曲同工之处,我们可以从新公共管理的某些主张中,透视到“服务型”社会治理模式的曙光。

三、新公共服务与新公共管理的差异性

1.对政府职能定位不同

新公共管理把政府职能定位在“掌舵”而不是“划浆”,旨在用基于市场的竞争驱动策略来取代基于规则的传统服务供给,实现公共资源的有效配置,政府的职责在于制定公共政策并监督公共服务提供者,但并非直接提供公共服务。按登哈特的话来讲,新公共管理是“要确立一种能够竞争或者公民能够选择的‘激励’结构,公民并不真正参与服务的供给”③。新公共服务则认为,“对于公务员来说,越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益,而不是试图掌控社会新的发展方向”④,即政府的角色是“服务,而不是掌舵”,只不过该服务并不是新公共管理所倡导的直接提供公共服务,而是政府要树立为公共利益服务的意识,尊重公民权并向公民授权,与公众共享权力,鼓励公众参与社会管理,充当各方利益冲突的协调者和裁判者。

2.公共行政的回应对象不同

新公共管理“以顾客为导向”,把公众视为“顾客”,与传统公共行政相比,它注意到了公众的重要性和作用。新公共管理认为,政府的行为应像企业一样,要尽可能地把政策建构得使顾客能够选择,满足“顾客”的需要并接受“顾客”的监督。但是,顾客是追求个人利益最大化的自利者,新公共管理这一主张实际上是把政府的公共政策从政治领域推入市场。而在新公共服务看来,将公众视为“顾客”,是从经济学角度看待并分析政治问题,关注的是“顾客”短期的私利。因此,新公共服务反其道而行之,以尊重公民权为基本原则,把公众视为具有共同利益的“公民”,参与公共事务管理是他们的内心愿望和应尽义务。可见,由于新公共管理和新公共服务对回应对象的性质认识不同,导致它们的社会治理模式截然不同:前者是对顾客的选择、偏好的回应,依靠的是企业家精神,公民仍处于行政客体的位置;后者允许或要求公众参与行政,成为政策制定的主体之一,使公共行政变成一种民主治理。

3.利益诉求不同

新公共服务强调多元化治理,公民、团体、民选代表、社会组织共同来主导公共事务管理,政府的任务是和这些公民、机构一起去发现、表达公众的利益,并去谋求这种利益。从新公共服务对行政规范性问题的研究中可以看出,政府的目标不同于企业的目标,政府是实现公平、正义的工具,它应该“确保公共利益居于支配地位,确保公共问题的解决方案本身及其产生的过程都符合正义、公正和公平的民主规范”⑤,政府的责任是增进公民权和服务于公共利益。新公共管理则用市场方法解决政府治理问题,把政府当做企业,用企业家精神来规范公务员的行为,它在接受私人部门管理技术的同时,也接纳了私人部门的价值观。例如,公共选择理论家们常常否认公共利益的存在,多元论认为民主政体关注特殊利益团体的价值观,不关注或不承认共同的公共利益观,即使公共利益存在,也只是公民(顾客)在一个类似于市场的环境中作出个人选择的副产品,因此这种理论基础导致新公共管理要么不承认公共利益存在,要么认为公共管理与公共利益不相干。

4.理论思维的取向不同

新公共管理的私人部门管理方法和经济学研究视角,旨在改变一种僵化、效率低下的政府形象,使之更灵活、更高效、更能得到公众的认可。因此,它是以理性为典范的改革,改革的焦点在于提高政府效率的途径、方式及手段上,即要运用理性工具实现公共管理效率。新公共管理对威尔逊、韦伯等人的批判,是不满他们在行政的体制、程序、方式、方法这个狭窄领域中贯穿工具主义精神,试图扩大工具主义的外延,彻底贯彻工具主义精神。新公共服务继承了新公共行政的民主行政、社会公平等价值观,注重公民的权利。例如,金和斯蒂弗斯认为,公共管理者应该追求回应性的提高和公民信任度的增强,把公民参与管理政府看做是一项基本的公民权利,公民会主动关注公共利益,政府应帮助公民提高在这一过程各个方面的参与能力,并通过提供各种参与渠道,拓展参与管理的外延。可见,新公共服务注重公民参与和民主治理,把公共利益放在价值首位,政府的职能由控制、管理转向服务,使得新公共服务理论具有民主取向,因此它是以民主为典范的改革。

5.价值观不同

新公共管理和新公共服务之所以是不同的理论范式,分歧点在于二者具有不同的目标价值诉求。新公共管理,顾名思义重在“管理”,而“管理”本来是工商业活动的术语,把企业的管理方法应用于公共部门管理,必然导致追求经济、效率等可量化的价值导向。新公共管理对管理的青睐,使其遭到了“管理主义复辟”、“泰勒科学管理思想的回归”等诸如此类的批评。我们认为,它无论是传统公共行政“换汤不换药”的继承还是传统行政的替代范式,都是管理主义框架下的理论。新公共服务把公共行政的价值指向民主、公平,摆脱管理主义的束缚,这是新公共行政价值观的继承。新公共服务认为,公共行政的目标价值不单单是效率,而且是公平地为全体公民服务,实现公共利益。显然,新公共服务源自对新公共管理的反思,但又高于新公共管理的价值境界。

6.组织结构不同

新公共管理和新公共服务虽然都主张改革传统公共行政官僚制的行政理论,变革高度集权、严格按照规章制度运行的封闭的组织结构,倡导开放、分权、动态的组织结构,但是,它们变革组织结构的策略却不同。新公共管理的举措之一就是政府“瘦身”,缩小庞大的政府规模,构建有弹性、有竞争力的分权组织机制。但是,应该看到这种分权是相对意义上的,允许面向公众开放组织,公众有选择政府服务方式的权利却不参与公共服务的供给,这种分权只是通过公共服务民营化来进行的,其机构仍然保持对当事人的基本控制。正如奥斯本和盖布勒所说的那样,新公共管理“通过到处找寻最有效益和最有效率的服务供给者而使公共管理者解脱出来,这样允许他们在服务供给者之间利用竞争,这样也可以回应不断变化的环境而保持最大的灵活性”⑥。新公共服务所倡导的公共组织,表面上看,也是对公众负责的分权结构,而深入分析就会发现,这种组织是合作型的,不单单是权力的社会化,结构的灵活性,而且是基于公民权基础之上的共同主导,公民既有选择的权力,又有参与行政的权利,在公共组织的内部和外部形成共同领导者,不仅政府是领导者,公民也是领导者,这其中不存在政府对承包商、对公众的控制,大家是平等的合作伙伴关系,并且,这种合作不依靠强制的权力,是以互信为基础,通过说服、表率、协商、鼓励或授权来实施的。

7.治理模式不同

新公共管理出于提高行政效率的价值观,提出了重塑政府的政治模式,其中最为著名的是奥斯本和盖布勒的“企业型政府模式”、费里耶的“行动中的新公共管理模式”及彼得斯的“政府未来治理模式”。企业型政府模式是与官僚政府模式相对应的,奥斯本通过考察美国政府改革的实践,提出了“具有企业家精神的政府”的十项原则和“政府再造”的五大战略,充分体现了现代政府的特征,他设想原本僵化的官僚组织只有运用企业经营模式才能使其成为充满活力、追求高效、以民众需求为导向的政府。英国学者费里耶在《行动中的新管理》一书中指出,在当代西方政府改革运动中,至少有四种不同于传统公共行政模式的新公共管理模式:效率驱动模式、压缩与分散模式、追求卓越模式和公共服务导向模式。彼得斯在《政府未来的治理模式》一书中,从各国政府的革新主张和主要发达国家的政府改革实践中,梳理归纳出四种未来政府治理模式:市场模式(强调政府管理市场化)、参与模式(主张政府管理有更多的参与)、弹性政府模式(认为政府需要更多的灵活性)、解制政府模式(提出减少政府内部规则)。登哈特夫妇在《新公共服务》一书中,全面系统地阐述了新公共服务的思想基础、基本原则,明确指出了“公正、公平、回应性、尊重、授权和承诺等理想不是被否定而是置于效率的价值之上”⑦,他们将公共利益的民主价值观、公民权和服务重新肯定为公共行政领域的规范性基础,提出了公共行政的可供选择的规范性框架,即政府、公民及社会共同治理的新公共服务模式。这一模式,主要是针对新公共管理模式的缺陷而提出的,它改变了对公务员、公民、政府的“经济人”假设,现代行政是以公共利益为基础的服务型行政,而且政府与民众是一种多向的、信任合作的良性互动关系,政府、私人组织和公民共同组成治理体系。

四、新公共服务和新公共管理对我国行政改革的启示

通过上述分析不难看出,新公共管理和新公共服务作为当代公共行政的两个主流理论,相对于传统公共行政,彰显了顺应时代发展的先进性。新公共管理的根本特性是追求效率价值,新公共服务的根本特性是追求公平价值,二者各有其核心理念,各有其发展空间。我们研究它们之间的同异,并非要用一方否定另一方,而是希望在二者之间找到一种平衡的途径,使它们在当代政府治理与改革中共同发挥作用。尤其是处于社会转型期的中国行政改革,有必要在结合中国实际的基础上,借鉴新公共管理和新公共服务的理论精华来指导我国的服务型政府建设。

效率是政府工作不可忽视的价值目标,也是衡量行政执行力的重要标准。新公共管理在如何提高行政效率等问题上,具有明显的积极性和多样性。我国新时期行政改革的目标是建设服务型政府,全心全意地为人民、为社会服务是公共行政的第一要务;而政府的生产力是提供服务的前提条件,效率低下不是服务型政府的本质体现,基于科学发展观的行政能力强和执行效率高,是建设服务型政府的基本要求。所以,我们应从新公共管理中主要借鉴如下提高行政效率的管理手段:第一,公共服务市场化。通过将市场竞争机制引入公共部门而有效地降低公共行政成本,采取政府机制和市场机制相结合的方式供给公共产品,下放政府权力和职能,通过公司合伙、私有化、公司化、分权化等手段,搞活政府公共服务机制,提高行政效率。第二,改革现行公务员体制。人力资源的科学管理是提高行政效率之根本。我国公务员制度尚不完善,制约改革的因素较多,我们要吸收新公共管理关于人力资源开发与管理的有益经验,改变终身雇佣制,逐步实行弹性化的任职和离职制度,建立工作绩效的激励机制;还要通过制度化的培训,不断提高公务员的知识技能水平和学习、创新能力,增强为公众服务的责任感和使命感。第三,电子化政府。随着信息和通讯技术的发展,信息化在促进沟通、提高效率、节约财务开支、扩大公民参与、创新政府服务等方面的优势日益凸显,这既是行政办公发展的必然趋势,也是提高行政效率的重要途径。

新公共管理毕竟构建的是管理框架下的企业型政府模式,不能充分体现政府存在的根本价值,在市场机制上走得较远。新公共服务则进一步拓宽了行政研究的视野,把新公共管理的效率和生产力理论融入到民主、社区和公共利益的理论之中,这就在一定程度上纠正了行政在企业管理道路上的偏颇发展。我国行政改革的导向是构建公共服务型政府而不是企业管理型政府,因此,应主要引进、消化新公共服务理论,重新审视政府和公众之间的关系,在民主对话、沟通协商基础上,建立政府与公民的合作互动机制,有效实现公共利益和社会公平。概括起来有这样两个方面:第一,政府要转变执政的理念、方式和角色。政府执政理念应由“管理”转向“服务”,树立“以人为本”、“以民为本”的服务理念,增强责任,强化服务,推动政府从“权力本位”向“责任本位”的转变。第二,公务员要树立为民服务的观念。要将公民需要、公共利益、社会价值取向切实融入到公务员的公务活动之中。第三,要强化公众参与的制度建设。政府即公民之政府,依靠公民、为民服务是政府的天职,公众参与政务及公共决策实属天经地义,因此,政府要搭建与公民之间良性互动、民主决策的平台,通过透明行政和公民参与,促进政府依法行政、以德执政。

总之,我们要深化行政管理体制改革,建设服务型政府,丰富与发展具有中国特色的公共行政理论,搞清新公共服务与新公共管理的同异,批判地继承新公共服务与新公共管理的“合理内核”,不仅是必要的,而且是必须的。

注释

①张康之:《公共行政伦理学》,中国人民大学出版社,2003年,第7页。

②参见竺乾威:《从行政到管理——西方公共行政范式的变化》,《公共行政人力资源》2001年第1期。

③④⑤珍妮特•V•登哈特,罗伯特•B•登哈特:《新公共服务:服务,而不是掌舵》,中国人民大学出版社,第139、90、79页。

⑥戴维•奥斯本,特德•盖布勒,《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》,上海译文出版社,第35页。

⑦J.V.Denhardt and R.B.Denhardt,The New Public Service:Serving,Not Steering,p164.

责任编辑:思 齐

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