“省直管县”:中国改革新模式的探索

摘 要 “县乡财政困境”由于其问题的严重性,一直成为社会各界争论的焦点,从“省管县”,“强县扩权”到“乡财县管”各级的县级财政改革正如火如荼地进行着。 “省管县”是针对县财政而非笼统的县级财政改革,作为一种体制的改革,它没有现成的经验和事实可以借鉴,改革中的一些新的问题可能层出不穷。

关键词:城乡一体化 区域平衡政令畅通

中图分类号:F127文献标识码:A

一、“省管县”的源起

郡县治则天下安,县域强则国家富。在历史上县曾经直接由皇帝掌管,新中国成立后,部分地区的县归省来领导,直到改革开放初期一些地区才开始建立“市管县”体制。

二、“省管县”的确立

所谓“市管县”体制,是指以中心地级市对其周围县是实施领导的体制。它以经济发达的城市为核心,依据行政权力关系,带动周围农村地区的共同发展,形成城乡一体化的区域整体。1949年兰州领导皋兰县,1950年旅大市(今大连市)领导金县,长山二县。当时的市领导县体制主要是为了解决大城市蔬菜,副食品基地建设问题而设置的,并无“带”县之意。“大跃进”,“人民公社化”时期,市领导县体制的范围有所扩大。1958年,国务院先后批准北京、天津、上海三市和辽宁省全部实行市领导县体制,并逐步在一些经济较发达地区进行试点并推广。1959年9月,全国人大常委会发布了《关于直辖市和较大的市可以领导县,自治县的决定》。此后,这一体制便以法律的形式确立下来,并得以迅速发展。

20世纪80年代初期,为了加快城乡一体化建设步伐,推进行政机构改革,中共中央(1982)51号文件发出了改革地区体制,实行“市管县”体制的通知。此后,地市合并,城市升格,建立市管县体制成为行政改革的主要取向。为了推动“市管县”体制和行政机构改革的深入,1983年2月15日,中共中央,国务院又下发了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》,要求“积极试行地、市合并”。以后,“市管县”体制实施范围逐步扩大,并向西部地区和部分欠发达省份转移。近年来,随着地市合并和市领导县范围的进一步扩大,特别是在1999年机构改革之后,原地区行署建制逐渐式微,目前仅在一些边远省区有少量存在。

目前,我国的浙江、湖北、福建、安徽、河南、山东、辽宁等省从壮大县域经济、降低行政成本、推动制度创新出发,正在启动“省直管县”财政体制的尝试 。

三、“省管县”改革的发展历程

(一)学术界的看法。

1、是以分散,自由为核心的市场经济体制的确立与运行,为扩大管理幅度提供了可能性。

2、是区域经济关系日益密切,行政区域的经济结构,社会结构,文化结构受到严重冲击,原有的行政隶属关系在经济上日益淡化。

3、是现代网络通讯的普及和科学管理水平的提高,为扩大省级政府管理幅度,实现省直接管理县(市)提供了有利的物质和技术保证。构建省直接管理县(市)的公共行政体制不仅有理论上的可行性,同时也是社会发展的现实需要。

推行“省管县”体制,减少中国行政区划及相应行政管理体制的层级,进而带动省,县两级行政区管辖幅度的调整,建构规模合理,层级简化,活力旺盛的行政区划体制及其相应的政区管治体制是推进中国政治制度现代化和民主化的重要战略举措,具有长远的战略意义和实践意义。

(二)“省管县”改革的内容。

1、“强县扩权”。

对县域经济比较强的个别县市,进行强县扩权。县域经济强大,具有局部突破的能力和影响。给县级政府扩权,还权于县,赋予县级政府更大的人事权、更多的财权、更大的资源支配权和经济社会发展的决策权,是现阶段实现“省管县”体制改革的重要内容。

2、“版块突围”。

县域经济比较强又比较集中的某些版块,可以探索版块上“省管县”。在这些版块中,县和县级市比较发达,水平差不多,符合“省管县”体制下的县市应是“均质”的要求。需要注意的是,同时要完善“市制”,各市县在行政平等的条件下,组建都市群的协作机制,提高城市化的水平。

3、“地市虚化”。

在一省或省内地区,将经济、社会、人事等权利直接下放到县,将地市虚化,待条件成熟后过渡到“省管县”。

4、“整省先行”。

县数量较少的一些省,由于管理幅度的影响,县比较少的一些省具有“省管县”的条件,如辽宁省、吉林省、江苏省、浙江省、宁夏回族自治区等。在全省范围内实行“市县分置”,即“市”只管理城市(包括郊区)自身一块,县改由省直接管理。实行“市县分置”,县和地级市都直接由省管辖,在行政级别上平行,实行省县两级政府的地方行政管理体制。

5、“条条开道”。

“市管县”体制可以首先在财政管理等一些“条条业务”中改革。在全省范围内,首先在财政制度上,对县(市)直接管理,实施“省管县”。财政体制的“省管县”只是经济社会发展到一定阶段的过渡性措施,但他的优势又是有目共睹的。

(1)是有利于提高行政效率。“省管县”财政体制,中间减少了市一级,省与县之间的信息沟通更畅通,各项工作的落实会更有效率。(2)是有利于县域经济的发展。改为“省管县”,排除了“市刮县”的可能,有利于充实县级财政、培植财源。(3)是有利于区域平衡,加大对不发达市(县)的转移支付力度。省级财政作为中观调控的主体,可根据本省的各地区实际情况进行宏观调控,对欠发达的市(县)增加转移支付的数额,支持这些地区的经济和社会发展,实现省内各地区的协调发展。

今后地方财政体制应分为两个基本层级:一是作为中观层次的省级财政;二是承担城市公共事务管理的市级财政以及承担农村地区公共事务管理的县级财政。多级地方财政体制也就指的是省—市(县)两级地方财政体制,地方性公共产品的提供主要就在这两级政府之间进行划分,这种做法就非常接近市场经济国家通常的做法了。

6、“缩省分置”。

将一省市区的一部分分置出来,设立一新的省级行政单位,同时实施“省管县”体制。重庆市从四川省分置,海南省从广东省分置就是典型示范。

四、省管县体制改革的优缺点

“市管县”体制是经济转轨的产物,在一定时期促进了区域市场的统一,促进了规模经济的形成,推进了中心城市的发展和城市化水平的提高,随着市场经济的发展,以及交通、通讯的发展和信息化程度的提高,“市管县”在效率上的优势大大削弱,地级市扩张较快,但城市化水平没有同步跟进。此外,还面临着产业升级、就业和社会保障压力。一些地区由于管理上问题,存在市吃县、市刮县、市卡县的现象。纠正这些问题,“省管县”是一个选项,也是一种趋势。

(一)“省管县”的优点:

(1)有利于减少管理层次;(2)有利于促进县域经济的发展;(3)有利于缓解县级财政困难;(4)有利于加强省对县转移资金、技术、人才;(5)有利于提高财政资金使用效益;(6)自利于规范县级政府行为。

(二)现阶段实行彻底的“省管县”体制不利因素。

1、管理幅度的扩大,给省级财政增加了压力。

2、由于区域发展不平衡,各县情况迥异,资源、技术、管理水平等要素配置不均,行政管理人员素质存在较大差异,管理基础薄弱,县能否适应“省管县”体制,存在不小的疑问。如果按照分类管理的要求,各县实行不同的体制,那又将存在大量同县不同级现象,导致各自为政,影响政令畅通。小范围的区别对待政策和实施一定的过渡措施可削弱“省管县”的负面因素,但这些问题的彻底解决还需要更长的时间和更多的智慧。

“省管县”体制的改革与当今的经济体制改革相配套将是历史发展的必然,是中国体制改革领域的又一次改革,尤其为是涉及到行政体制改革的某些方面,具有创新的理念。涉及的内容及其广泛,政府的机构调整,财政政策,人事调动等等。为我国政府高效廉洁行政提供了前提。由于这一体制的不成熟性,所以在试点推广的过程中会存在很多的困难和阻力,这将需要我们在探索中不断前进,经历一个由不适应到逐步适应的过程。

(作者:安徽大学管理学院2008年级行政管理专业硕士研究生,研究方向:公共政策研究)

参考文献:

[1]吴元其.公共政策新论.安徽大学出版社,2009,第一版.

[2]张国庆.公共行政学.北京大学出版社,2007,第三版.

[3]陈纪瑜等.“省直管县”财政体制改革模式探讨——以湖南为例.财经理论与实践,2007(1).

[4]杨文士等.管理学原理.人民大学出版社,2004,第二版.

[5]杨寅等.公共行政学.北京大学出版社,2005,第一版.

[6]许安拓.“省管县”改革是市场经济的内在需求.中国经济周刊, 2007(22).

[7]曹肖婷等.中心地理论在“省直管县”体制改革中的应用.重庆工商大学学报(西部论坛),2007(2).

[8]宋福德等.中国政府管理与改革.中国法制出版社,?2001.

[9]孙学玉等.当代中国行政扁平化战略构想.中国行政管理,2004(3).

[10]杜钢建等.冲出市管县体制藩篱.中国经济周刊,2004(4).

[11]刘靖华等.中国政府管理创新.中国社会科学出版社,2005.

推荐访问:中国 新模式 探索 改革 省直管