国内韦伯官僚制研究中存在的诸多误解

摘要:韦伯官僚制问题是国内公共行政研究的热点问题,并取得了大量研究成果。但由于主客观方面的原因,其中部分研究成果存在对韦伯官僚制思想的诸多误解。本文即分别从韦伯官僚制的内涵、类别、功能及其与中国问题等四个方面分析这些误解,并指出导致这些误解的原因。文章最后认为国内韦伯官僚制研究仍处于较低水平。

关键词:韦伯官僚制;公共行政

马克斯·韦伯与马克思、涂尔干并称当代三大社会理论家,是现代社会理论的主要建构者。[1]不过在国内对韦伯学说的研究要远远滞后于对马克思甚至涂尔干的研究。这一状况的出现除了历史及意识形态的原因之外,对韦伯著作及其诠释成果之大规模引介的迟滞是最为直接的原因。然而,随着近年来这一现象的逐渐改观,韦伯学竟渐成为一门显学,其官僚制理论更是成为今年来政治学、行政学、社会学甚至历史学等共同关注的话题。但是,由于国内韦伯学研究的先天不足再加上学术研究上的急功近利倾向,结果导致相关研究成果出现了对韦伯学说的部分误读和误解。本文即围绕近年来关注度较高的官僚制理论,对这一现象做简单描述和分析。

1韦伯官僚制研究中存在的诸多误解

韦伯的所有著作集中关注于两个问题:哪些条件促使西方世界产生出理性主义和已取得支配地位的理性主义在未来的发展趋势。前者是韦伯宗教社会学的主题而后者则集中在政治社会学。官僚制在这两个问题领域中都扮演了不同的角色。[2]因此官僚制问题是韦伯学说的核心问题,也是非常复杂的问题。也正因为如此,对韦伯官僚制的把握就变得非常困难,稍有差池就变成“我注六经”。不幸的是,国内部分研究成果犯的正是此类错误。经笔者简单整理归纳,这些误解主要集中在以下几个方面,即:对官僚制概念本身的理解;划分支配(统治)类型的标准;官僚制的功能及其限制;官僚制与中国等。

1.1什么是官僚制

与韦伯处理其它社会概念不同,他并没有对官僚制下过任何定义。之所以如此,或许是因为韦伯并不认为官僚制是社会科学语言的一部分,仅源自“日常用语”。[3]韦伯留下的这一空白导致后来者在试图界定官僚制时显得有些无所适从,结果一些定义就显得轻率。如一篇文章把韦伯的官僚制理解为“剥削阶级国家以相对专业化的官僚为主体所构成的政府的一系列制度和原则总和”。[4]这一定义显然与韦伯的官僚制内涵相去甚远,韦伯很少从阶级的角度理解官僚体制,他的官僚制也不仅限于政府,而是可以用于“许多不同的领域”。[5]

韦伯是从广义和狭义上使用官僚制概念的,即一般官僚制和理性官僚制。前者指的是现代组织中普遍存在的一种特征,后者即韦伯所认为的法理型支配的最纯粹执行方式。韦伯是通过描述官僚制的特征来界定官僚制这一“理想类型”的。他列出了职位阶层制、职位基于契约、固定薪资等10个官僚制特征。[6] 英国官僚制研究专家戴维·毕瑟姆将之简化为四个特征即:(1)等级制,即每个官员都明确地拥有特定的权限,并对其上级负责;(2)非人格性即每个官员的工作是根据固定的规则、而不是根据官员的好恶来确定的;每项具体事物都必须保留文字记录;(3)延续性,即行政官员是一个专职的薪金阶层,其职务稳定,并有望正常晋升;(4)专业化,即官员都是择优录用,受过专门训练,并系统了解所在领域的全部知识。[7]这些特征构成韦伯官僚制内涵的权威界定。

需要另外指出的一点是在韦伯看来官僚制存在很多类型,理性官僚制只是其中最清楚可辨的一种,还存在其它类型如家产官僚制、世袭官僚制等。

1.2划分三种支配(统治)类型的标准

三种支配类型的划分即传统型、魅力型和法理型,是韦伯支配社会学最具特色的内容,也是国内韦伯研究者最为熟悉的部分,甚至达到谈韦伯必谈支配类型的程度。尽管如此,对这一主题的理解仍存在许多问题,其中以分析韦伯区分三种支配类型的标准这一问题为典型。一本教科书将之归结为权力,[8]另一篇介绍性文章则将之归结为权威的合法化。[9]实际上,在韦伯著作中并不存在该问题的模糊性。“一种统治的‘适用’……可以依仗什么样的最后的原则,统治的基本类型就油然而生。”[10]所谓“最后的原则”即“命令权力分配的原则”。要理解该原则需要弄清韦伯在划分支配类型时对权力、支配(统治)以及正当性(合法性)等概念内涵及其适用范围的界定。

与官僚制概念不同,韦伯对这些概念均做出了严格的定义。所谓权力“意指行动者在一个社会关系中,可以排除抗拒以贯彻其意指的机会,而不论这种机会的基础是什么”。[11]支配,“是指一项特定内容的命令会得到特定人群服从的机会”。[11]在韦伯看来,权力概念的外延要远大于支配,后者只不过是权力的一种特殊情况。[12]在权力的一般意义上,支配可以有多种表现形式,其中两种对立的支配类型——依仗利益状况和依仗权威——最为普遍。韦伯认为后者才是社会学需要关注的对象。权威指的是命令的权力和听从的义务。获得权威或者进行统治的关键在于参与者听从义务的自发性,即对秩序正当性的信仰。这种正当性可以由两种方式来保证即内在的或传统的和外在的或法律的。它们的基础源于传统、感情、价值理性或合法的成文规定。根据统治者通过“组织”进行支配或统治正当性来源的不同就可以将之分为传统型、魅力型和法理型。所以韦伯划分支配类型的根据既不是权力也不是权威,而是正当性的来源。

1.3官僚制的功能及其限制

几乎所有国内研究者都把韦伯的官僚制和效率联系在一起,认为理性官僚制有助于提高行政效率。这一观点在韦伯著作中也是随处可见。“官僚体制的行政管理到处都是形式上—技术上最合理的”,[13]“它(官僚制)的纯技术的优势超过任何其他的形式。”[14]按照辩证法的传统,研究者同时也指出理性官僚制的弊端如僵化、官样文章、文牍主义等。但研究者在指出这些弊端时经常认为韦伯在研究或设计官僚制时往往局限于纯理论化或理想化,仅看到其高效率的一面。[15]这是对韦伯思想的一种严重误解。官僚制的诸多弊端在韦伯时代就已经成为批判的对象,韦伯在其著作中也多次表现出对作为一个阶层出现的官僚可能变成影响社会文化目标的政治力量的担心。“秩序人”,“铁笼”等词汇即是上述担心的写照。

作为自由精英主义的代表,韦伯更为关心官僚制对自由造成的侵犯。而这一部分内容在国内研究成果中体现的并不明显,因而使得研究者更多地从改善制度设计层面减少其弊端。韦伯则强调议会制和大众民主在训练和选择政治领袖过程中的重要作用。一个优秀的政治领袖能够驾驭官僚部门使之遵循正确的政治方向,即限制官僚制带来的诸多弊病。

1.4官僚制与中国

中国官僚制问题是韦伯和国内研究者共同关注的问题。前者试图通过研究中国以揭示西方理性主义产生的独特根源,后者则主要借助前者的研究框架分析中国政制及为当前中国公共行政改革寻找借鉴。尽管韦伯自己宣称是汉学的门外汉,他对中国的了解也主要限于当时西方语境中的一些研究成果,以近一个世纪以后的视界复观其对中国的看法,其中势必存在许多“落后时代”的缺陷,但是,国内学界在韦伯将中国古代官僚制界定为建立在“适应现世主义”的“家产官僚制”问题上存在共识。即都认为中国古代官僚制绝不是现代意义上的理性官僚制:在官吏服从层面强调个人效忠而不是官职义务;在绩效取向上以人格的个别主义为标准而不是非人格的普遍主义;在命令权力上表现为私人化的地方总督职权而不是科层式的公共职位;在官僚选拔标准上受到出身门第限制而不是社会拉平化和成就取向的门户开放。

在当前中国公共行政改革问题上,国内研究者在同样借鉴韦伯官僚制理论的基础上提出两个对立的观点:官僚制不足和超越官僚制。研究者都看到了当前我国行政组织中存在的诸多问题如在组织结构上存在主观性和随意性,在管理方式上领导意志的影响要大于正式规章制度;在组织文化上理性精神严重缺乏等。针对这些弊病一部分学者将之归结为理性官僚制发展不足,另一部分则认为是官僚制本身弊端的体现。故前者主张要将理性精神导入中国行政体制,进一步发展官僚制;后者则主张超越官僚制,建立“企业型政府”。实际上这是官僚制自身悖论的表现。韦伯在分析支配类型时明确说明理性官僚制是法理型支配的纯粹形式,即是一种理想类型。它的高效率、非人格化等优势也都是一种理论上推演。正如前文所述韦伯非常清楚现实中官僚制存在的诸多弊端,所以才力主在德国实现议会制和民主制以限制官僚制的负面影响。但这种限制绝不是抛弃官僚制。韦伯之后近百年的公共行政实践也证明其存在的合理性。中国的公共行政改革只能是在官僚制框架内的改革,而不是超越或抛弃。

2略析产生上述误解的原因

产生上述误解的原因除了韦伯学说本身内容宏大芜杂难以精确把握之外,本文开头提到的韦伯著作及其诠释成果引介的迟滞也是其中一个方面。如果它们是产生上述误解的客观原因,那么下述三点就是主观的了。这三点是研究韦伯学过程中尤其需要避免的。

第一点是忽视对韦伯著作的掌握。近年来国内汉译韦伯作品成果已卓有成效,几乎韦伯所有重要著作均有译作。广西师范大学出版社引进的《韦伯作品集》质量很高且成体系,是研究韦伯思想的重要文献。但是本文涉及的部分国内研究成果存在的一个主要问题是忽视对韦伯原典的使用。有的成果尽管是介绍韦伯学说但却没有一条引文来自韦伯著作,而是大量使用二手甚至三手文献。在没有仔细阅读韦伯著作的情况下就阐发其理论观点并做出评价,只能说是“后生可畏”了。

第二点是片面理解韦伯学说。韦伯学说具有双重面向,即一方面坚持在学术研究中保持价值中立,另一方面又着眼于社会现实。但这种双重面向并不是经常结合在一起的。理性官僚制即是最明显的例证。但国内部分研究成果往往只强调其中一个面向,并以此为依据或者指责韦伯理论的理想主义倾向,或者认为韦伯学说滞后于时代。

第三点是缺乏实证精神。官僚制问题是我国行政体制研究的热点问题。韦伯学说为研究该问题提供了理论基础和分析框架。用韦伯学说分析解决中国官僚制问题需要大量的实证努力,具体分析当前我国官僚制存在的问题及对策。但国内部分研究成果或者是从理论到理论,或者是笼而统之,泛泛而谈。另外在分析我国官僚制问题时还存在盲从国外研究进展的情况。

从上面的分析可以知道,尽管国内韦伯学研究已经成为一个热点,产生了大量成果,但总体上还处于一个较低的水平上,还停留在翻译、引入和介绍阶段。

3韦伯官僚制研究中的薄弱环节

国内韦伯官僚制研究涉及到其内涵、类型和功能等内容,主题相对来说比较丰富。但还有两个比较重要的主题研究成果较少,甚至是空白。

首先是作为政体存在的官僚制与韦伯官僚制的比较研究。实际上这是韦伯官僚制的思想来源研究。韦伯之前也有众多思想家研究官僚制如密尔、马克思等,但他们是从19世纪的角度即作为一种政体存在的官僚制对其进行研究的。而韦伯的官僚制则是20世纪的概念。两者之间的关系如何?韦伯学说是如何从前者发展而来的?这些问题对理解韦伯思想至关重要,而针对这一问题的国内相关研究成果并不多见。

其次是马克思主义与韦伯官僚制的比较研究。马克思与韦伯官僚制的研究属于上一个问题范畴。马克思主义者如列宁、卢森堡、托洛茨基和斯大林等与韦伯的比较则是另一个问题领域。对马克思主义者来说社会主义国家的官僚制是一个全新的问题,因为马克思本人认为消灭私有制后也就消灭了官僚制。但实践证明在社会主义国家中官僚制不仅没有消灭而且还存在官僚制化更为严重的问题。韦伯曾针对社会主义制度下的官僚制做过分析。对二者的比较将对我国行政体制改革大有裨益。

最后是韦伯官僚制与民主政治。如前文所述韦伯认为议会制和大众民主是对官僚制的限制。国外学者对此有较多论述,但这一主题包括对其自由精英主义局限性的批判在国内几乎是空白。研究这一主题对我国当前行政体制改革具有重大借鉴意义。

4结论

韦伯学说成为国内学术研究的热点表明其内在价值受到研究者的重视。至于其价值几何并不体现在相关研究论文的绝对数量上,也不完全体现在其对现实的指导意义上。用韦伯在其著名的《以学术为业》演讲中的一句话来阐述再合适不过了,那就是达到“头脑的清明”。对韦伯学说的正确而完整的把握是达到这一目标的前提,这需要研究者付出巨大的努力,“单靠祈求和等待,只能一无所获”。[16]

参考文献:

[1][英]安东尼·吉登斯著,郭忠华,潘华凌译.对马克思、涂尔干和韦伯著作的分析.资本主义与现代社会理论.上海译文出版社,2007:P1.

[2][英]施路赫特著,顾中华译.理性化与官僚化——对韦伯之研究与诠释.广西师范大学出版社,2004:P69-70.

[3][英]马丁·阿尔不罗著,阎步克译.官僚制.北京,知识出版社,1990:P29.

[4]董海军.马克斯·韦伯的官僚制理论.新学术,2008,2.

5][德]马克斯·韦伯著,康乐等译.韦伯作品集:经济与历史 支配的类型.广西师范大学出版社,2004:P313.

[6][德]马克斯·韦伯著.韦伯作品集:经济与历史 支配的类型.P313.

[7][英]戴维·米勒,韦农·波格丹诺.布莱克维尔政治学百科全书.北京,中国政法大学出版社,1992:P77.

[8]张国庆.公共行政学(第三版).北京大学出版社,2007:P30.

[9]董海军.马克斯·韦伯的官僚制理论.

[10][德]马克斯·韦伯著,林荣远译.经济与社会(下册).北京:商务印书馆,1997:P276.

[11][德]马克斯·韦伯著,顾中华译.社会学的基本概念.广西师范大学出版社,2005:P72.

[12][德]马克斯·韦伯.经济与社会(下册):P263.

[13][德]马克斯·韦伯.经济与社会(上册):P248.

[14][德]马克斯·韦伯.经济与社会(下册):P296.

[15]李雪,王瑾.对韦伯官僚制理论的审视与借鉴.法制与社会,2008,3;朱志松.官僚制弊病的根源性分析.行政与法,2008,3.

[16]马克斯·韦伯著,冯克利译.学术与政治.北京,生活·读书·新知三联书店,1998:P49.

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