行政文化视域下的政策执行力弱化分析

摘要：政策执行力是指政策主体为了实现公共利益，通过对政策执行过程和条件的调控或把握，使政策执行达到预期效果的能力。加强政府政策执行力建设对于当今乃至今后的社会发展都具有十分重要的意义。行政文化是行政管理深层次的要素，潜移默化地影响着行政管理活动，是行政管理的灵魂。因此，深入分析政府行政文化，促进我国行政文化的创新，有助于我国政府政策执行力的进一步加强。

关键词：行政文化　政策执行力　分析

1　文化是公共行政研究的基本视角

1.1里格斯行政生态理论：行政生态学是研究“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响的情形”的一门行政学分支学科。里格斯用生态学方法研究行政现象，从公共行政的社会环境、文化环境、意识形态等外部关系上着手，去了解一个社会的行政制度和行政行为。在里格斯看来，行政是文化的产物，有什么样的文化传统便会有与之相对应的行政。

1.2考特里哈伊因把行政改革区分为“社会化的行政改革”和“社会一文化性的行政改革”，并指出“社会一文化的行政改革更加重要，在评价公共行政管理时，性能概念也不再是一个被考虑的首要因素，而是让位于使用者的满意这一因素。”

综上所述，任何特定的行政活动是会受到文化的制约的。文化对行政行为的影响是全面的、直接的，不仅会影响到行政决策是否果断、科学、可行，而且影响到行政执行是否迅速、灵活。

2　行政文化对政府执行力的制约

2.1行政文化影响政策制定者的价值取向。政府制定政策是为了满足公共要求，实现公共利益，为社会公众谋福利。这种行政文化要求政府政策制定者在制定政策时要充分的考虑到目标群体的实际情况和切身利益。但如果没有一个良好的行政文化环境，那么政策制定者可能在政策制定过程中只顾个人以及小集团的利益，而不顾社会公众的利益，这会导致政策得不到落实。

2.2政府执行态度是政府在执行活动中所持有的心理倾向，反映出执行主体对执行活动的喜好、厌倦等情感以及价值判断等，这会影响到政策的执行；执行方式是执行主体在履行执行职责时所使用的手段、措施、方法、工具等，行政文化在很大程度上决定着政府的执行方式。

2.3行政文化影响政府执行的强度和深度。西方国家是崇尚民主、平等、自由的行政文化，行政人员受到来自各方面的监督，所以行政人员能积极参与政策执行的开展。公众参与是政府政策能得到执行的最有力的保障，公众是公共政策的实施对象，最能体会政策执行的力度，也最有权力评价政策执行。

3　行政文化视角下政策执行力弱化原因分析

3.1儒家传统文化观念的长期影响儒家文化观念，一是将国家组织的正常运作和发展都建立在可遇而不可求的“圣贤”、“能人”的基础之上，而严重漠视、蔑视、忽视组织的价值与作用；二是“刑不上大夫，礼不下庶人”，在同一组织中，针对不同人实施着不同的政策，使各种具体政策得不到贯彻执行；三是儒家传统文化研究方法不推崇实践、不善于实践，整个中国社会长期以来盛行“清淡”而不重视“实干”。

3.2执行人员缺乏良好的执行心态由执行心态而导致政策执行弱化表现在：执行人员不接受组织的信念和价值观，对组织的事业目标冷漠淡然、缺乏激情，对众多方面有着与组织不一致的看法。浓厚的“经济人”价值观念和单薄的“道德人”价值观念不利于培养良好的执行心态，不利于强化政府的公共政策执行力。

3.3公共政策执行缺乏良好的法治环境在中国，“人治”的影响远甚于“法治”。“人治”无疑会削弱组织的执行力；“法治”不仅意味着建立覆盖各个领域的制度规范，更意味着民众、政府、司法机关等社会参与者对于法律制度的严格执行，显然会使组织增强执行力。现实中很多政府官员搞特殊，使自己超脱于社会而独立存在，致使上行下效，这就使制度就成为了一种摆设，没有人遵守，组织的执行力也就消失殆尽。

3.4公共政策执行评估、监督机制不完善在公共政策执行评估和监督过程中，一方面，由于缺乏明确的检验标准和专门的评价反馈渠道，导致政府执行公共政策中出现的问题长期得不到纠正；另一方面，在政策执行监督中，大多数监督多为事后监督，具有滞后性、弱化性，制度保障不足。

4　行政文化视角提高我国政府政策执行能力的若干建议

4.1加强以“执行力”和“道德价值”为主要价值取向的执行文化的建设组织的执行文化是一种无形的力量，能以观念的形式对执行人员的思想意识和执行行为发挥潜移默化的影响和规范作用，并逐步形成执行思维惯性和行动惯性，最终形成执行的传统和习惯。因此，应在政府组织中加强“执行”的各种良好的价值观念和行为规范，以激发起执行人员的公共服务精神和激情，转变其价值追求，从根本上确保政府公共政策执行力的提升。

4.2大力抓好法制，完善执行制度，用制度化和纪律来强化政府的公共政策执行力合理地设定行政权，控制行政权，加强行政法律监察，保障公民的合法权益不受侵犯，保障社会的稳定和发展，促进民主与法治。具体说来，责任追究制度的安排必须坚持责任明晰、权责职一致、责任明示的原则；绩效评估制度必须以执行力为重点，兼顾事实、技术和价值标准内容，把内部和外部评估、整体和阶段评估以及过程评估和结果评估有机结合起来，配以赏罚分明的奖惩措施。

4.3加强政般执行人员的素质建设，培养科学的行政意识行政意识作为一种思想性的行政文化，是影响和制约政策执行的一个重要的内在因素，培养科学的行政信念是一个帮助公务员提高水平，陶冶行政情感，磨练行政意志，确立行政信念的过程。首先，提升执行主体的政策认知能力，加强他们学习政策的力度。这是因为只有执行主体完全了解了政策，尤其是准确把握了政策与相关者的利益关系，才能为政策的有效执行奠定良好的基础。其次，提升执行主体的政策执行力。一方面要掌握自己所从事的政策领域方面的专业知识，完善各种有助于政策认知、执行的相关知识；另一方面要着重加强管理学方面的知识学习。

4.4提高公共政策的公民参与度，巩固政策执行力的根本源泉政策执行力的根本源泉在于其政策执行中运用的权力的合法性—民众认同，未获民众认同的政策，不具有执行力。所以，根本上提升政策执行力，必须建立政策执行的公民参与机制，只有让人民充分参与到政策执行的各个环节中，疏通反馈渠道，倾听民意，代表人民群众的根本利益，才能获得人民对政策发自内心的服从、遵守、认同和支持，政策才能得到有效的执行。

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