公众参与环境影响评价的模式与方法研究

摘 要：在环保理念越来越深入人心的今天，各种环保活动也应运而生，其中，环境影响评价属于一种相对完整的评价体系，从广义上讲，包含六个评价阶段，在每一个阶段中，公众的参与形式、内容、群体也都存在差异，因此，在确定主体的过程中具有一定的复杂性，需要进行深入的探讨与研究。本文主要从环境影响评价体系中，公众的参与形式、参与时机、参与程序、相关利益以及内容设置等五个方面，研究公众参与环境影响评价的模式与方法。

关键词：公众参与；环境影响评价；模式；方法

前言：从根本上讲，环境影响评价分为两个主要部分，其一为PPPs与建设项目评价；其二为建设项目对环境的影响评价。从广义角度来看，环境影响评价主要分为六个阶段，分别为初步评价、初期评价、影响评价、环境监理、同时验收、后期评估以及回顾评价等，每一个阶段都需要公众参与其中。现阶段，我国在进行环境影响评价的过程中，公众参与主要集中在影响评价与同时验收两个阶段中，但两者之间的联系并不紧密。

一、参与形式

在进行环境影响评价的过程中，公众参与形式有很多种，比较有代表性的有以下几种：第一，公众调查，这种参与形式主要为问卷调查，如发放调查表、张贴公告、广播电视、短信网络等，都可以成为信息的传递与反馈方式。第二，专家咨询，这种参与形式主要是就某个问题向专家提出集体或个人的咨询。第三，听证会与论证会，这种参与形式相对正式一些，主要是针对存在很大环境问题的一些建设项目，其中前者的级别相对较高，参与主体也相对较高，包括专家、媒体、非政府组织以及公众，整个过程需要遵循严格且详细的程序，会议记录比较严谨，每一个代表都需要在会议记录上签字，并对自己的言论负责[1]。

二、参与时机

一般情况下，在进行环境影响评价时，公众参与的时机越早，对相关决策的调整便越有效，成本也越低，但与此同时，不确定因素也会随之增多可能会存在信息失真或缺失的情况。社会影响、环境影响、公众主体、决策成本等相关因素，都会对公众参与的时机产生一些影响，从理论上讲，在完成初步评价之后是公众参与最恰当的时机，也就是说，公众参与需要同时介入到决策准备与项目研究两个阶段中[2]。在传统的评价体系中，文件编制这一阶段属于公众参与的中后期，其要求是在整个评价过程中，都需要进行公众参与，对项目环境影响的审批以及技术评估过程中，也需要根据项目的实际情况，运用多种形式来进行公众参与。公众参与绝大多数都是监督性参与，如环境监理、同时验收、后期评估以及回顾评价等，后两者都是公众参与的后期介入。

三、参与程序

在环境影响评价中，公众参与的程序主要包括四个阶段：第一，确定决策会环境的影响程度与影响范围，还要明确与决策相关的社会经济影响情况。对于公众参与来说，这是最基本的内容。第二，明确参与对象与参与范围，对于利益相关者，更要给予充分重视。第三，正式公众参与，这是整个过程的核心，需要确定公众参与形式和一系列相关内容，根据公众类型的不同，所提供的参与内容也需要有所差异，尽量不要设置一些可能会对公众产生诱导作用的问题[3]。第四，将公众所提出的意见与建议进行汇总并分析，有针对性的回答公众问题，还要及时将分析结果向公众反馈。与此同时，将结果呈报给相关的行政主管部门。如果行政主管部门认为整个公众参与过程存在问题，则可以责令相关单位重新开展公众参与，或者委托相关部门对公众参与过程进行复核。针对一些公众反应比较强烈的决策，也可以召开听证会，充分听取公众意见。

四、利益相关

利益相关者是进行公众参与过程中必须要明确的部分，也是提升公众参与有效性、体现公众参与公平性的基础与原则。从广义上讲，利益可以分成三个组成部分：其一，公共利益，即政府部门；其二，社会利益，即规划编制与环境评价的相关机构；其三，个人利益，即投资方员工以及公众等[4]。直接受到决策影响的是主要利益相关者，间接受到决策影响的是次要利益相关者，具体来讲，包括政府、公众社会、当地社区、私营部门以及其他相关机构五大类。

在明确利益相关者的过程中，最主要的便是要对社会与环境的影响范围进行界定，确定其是主要利益相关者还是次要利益相关者。其次，对弱势群体与少数民族重点关注，包括老人、儿童、残障人士、低收入群体等。再次，要明确一些非盈利组织对决策的影响。最后，利益相关者还包含投资方、决策的编制与制定方、评价机构、审批机构等。

五、内容设置

一般情况下，公众参与形式决定了公众参与内容，而决策影响与影响评价决定了公众参与形式。在学术领域中，公众参与可以分为三个层次，分别为充分参与、象征性参与以及不参与；从公众权利的角度来看，公众参与还可以被分为四个等级，分别为信息反馈、信息咨询、共同规划以及委托权利，对于不同的等级来说，公众参与方式也存在一些差异。由上文可知，环境影响评价可以分为六个主要阶段，由于不同阶段所关注的重点不同，在公众参与过程中的参与群体与参与形式也有所不同，具体的内容设置如下：

第一，初步评价，这一阶段的参与目的是对决策可行性进行咨询，主要运用专家资源与公众调查的形式进行参与，主要的参与内容为明确决策会环境与社会的影响，听取专家与公众对决策提出的意见，其优势是公众参与时机早，不仅能够有效降低成本，还能够及时调整决策，其缺点在于操作性较差、信息不充分、公众对决策的影响程度太大[5]。第二，初期评价，这一阶段重点关注初步评价中没有解决的重大环境问题，调整可行性不强的规划内容，充分明确决策的评价方法以及接下来要进行讨论和的专题，得到大体上的评价结论。第三，影响评价，这一阶段的重点在于全面关注项目对环境与社会的影响，并对影响进行评估，听取专家与公众的意见，进行充分论证，有着很强的可操作性，但公众参与的时机相对较晚，如果需要调整决策，成本较高。第四，环境监理，这一阶段主要关注项目在施工过程中对周围环境的影响，如破坏景观、垃圾排放、噪声扰民、水土流失等。第五，同时验收，这一阶段指的是设计、施工以及投产的同时性，重点关注项目是否按照相关文件要求进行建设，有没有出现新的环境与社会问题。第六，后期评估与回顾评价，重点关注已经存在的环境影响，为其他决策提供参考。

结论：

公众参与是当前环境影响评价中的重要组成部分，但在我国实施过程中，公众参与主要集中在同时验收阶段，在初期评价、初步评价以及后期评估等阶段中，还没有充分参与，在环境监理阶段也需要进一步探索。随着社会的发展与相关机制的不断完善，我国在进行环境影响评价中，公众参与也需要更加中分，以提升环境影响评价的有效性。

参考文献：

[1]唐明良.公众参与的方式及其效力光谱——以环境影响评价的公众参与为例[J].法治研究，2012，11：92—105.

[2]吴满昌.公众参与环境影响评价机制研究——对典型环境群体性事件的反思[J].昆明理工大学学报（社会科学版），2013，04：18—29.

[3]傅阳，陆军.环境影响评价公众参与工作中公众意见的统计分析方法[J].北方环境，2011，Z1：166—167.

[4]孟惠萍，牛志睿.我国环境影响评价中公众参与有效性的现状、问题及对策[J].延安大学学报（自然科学版），2011，02：78—81﹢85.

[5]夏海芳.浅谈规划环评中的公众参与——以环湄洲湾区域发展规划环境影响评价为例[J].化学工程与装备，2014，01：177—178.

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