对环境保护法的修改分析

摘要：自2011年全国人大环资委员启动《环境保护法》修正工作以来，环保修法即引起广泛关注和热议。世界上很多发达国家的环境保护基本法基本上都经过了多次修改，来应对不断变化的环境保护形势的需求。对典型国家制定和完善环境保护基本法的经验进行总结，对我国修改《环境保护法》具有重要的借鉴价值。笔者在本文中试图通过相关环境问题的提出，以为我国环境保护法制的建设完善尽自己的微弱之力。

关键词：环境保护法；环境基本法；完善环境制度

环保问题已经不单单是环境权益和民生问题，更是经济问题、政治问题乃至战略问题。解决好环境问题，已是当务之急。发达国家一条成功的经验就是“经济靠市场，环保靠政府”。政府怎么来治理环境，说到底是要靠法治，时代呼唤一部强有力的《环境保护法》。

从《环境保护法》二审稿的修改内容来看，这次修改稿与第一稿相比有进步，但仍存有不足。环境保护一定要强化力度和措施，要能管住、能治理、能罚到。整合现有的环境保护立法资源，将《环境保护法》上升为国家基本法，重点治污，强力治污是众望所归。

一、环境保护法的法律地位确立

我国对于环境立法存在着较为明显的立法缺陷，即我国的环境法缺乏法的确立高度，在我国的基本法中并未对环境法进行明确确认，同时未将其列入我国基本法律框架之中。第一，随着社会公益性环境诉讼的不断增多公众对于环境保护的发现与重视同样的显现出来，在如此强烈的大众环境保护热潮中，制定环境保护单行法势在必行（众多的环境相关单行法等均已制定），有了如此的立法基础与社会法治理念基础，将会对法律的适用与执行带来意想不到的效果。第二，我国的主要立法模式是为“基本法模式”，环境法的制定亦是如此，我国的此种立法模式应当借鉴国外的部分立法方式，明确相关立法的效力问题，以便认定法律效力的层级。此次环境法的修正案草案并未规定其与其他政策、法律和法律解释的效力层级，出现冲突后如何适用的问题。因此，笔者认为，环境保护法的地位如何确立，答案是其要上升为基本法，其应交由全国人大讨论表决通过，如此，其法律地位将明确确立，在适用中将减少大大的效力层级问题。

二、完善环境基本制度，进一步细化规范内容

1、完善环境影响评价制度

我国《环境影响评价法》中规定的补办环境影响评价审批手续、建设单位意图影响环境影响评价机构的活动、违法责任追究机制不健全等问题，而且还包括适用范围过窄、缺少替代方案、公众参与不足等问题、美国首创环境影响评价制度，且在美国的实践十分成功。应针对重要的问题作出原则性规定，以便为进一步完善环境影响评价制度提供法律依据。

2、完善环境权利和义务制度

建立健康优先保护制度，明确公民个人的良好环境权、环境资源使用权、环境参与权、环境信息权和集体环境权。笔者建议将公众环境权特别是公民环境权纳入《中华人民共和国环境保护法修正案（草案）》，规定公民环境权，从根本上纠正我国现行环境法重公民保护环境义务、轻规范政府环境责任、对政府监督不力、公众参与乏力、公益诉讼无门等缺陷，介意为其他单行的环境法律法规进一步具体规定公民水环境权、公民大气环境权。公众环境权是维护公众环境利益的法律基础和依据，是防治污染破坏环境和推进生态文明建设的有力武器。同时，明确消费者的环境义务、经营者的环境义务、资源使用者和所有者的环境义务

3、促进监督管理与财政拨款的协调

我国目前环境保护部门的人事调动以及财政给付，均有本级人民政府直接负责安排，这将会产生些许连锁相应。假设某地人民政府对于环境保护意识较差，单方面认为经济发展是高于一切的，那么这时就极有可能产生经济发展与环境保护的矛盾问题，在此种问题面前，环境保护部门对于出现的涉及环境保护问题将会畏首畏尾，因此任何行为都将会影响其人事与财政问题。因此，笔者认为，环保部门的监督管理应当实行垂直方式，在人事、财政等等方面均由上级环境保护部门对其进行直接的监督与管理，如此设置，将会大大提高环境保护部门执法的公正性以及透明性，也将会大大提高执法的积极性与有效性。

在实现环境部门垂直监管的同时，要积极建立环境保护的信息公开与听证机制，从而加强公众对于环境保护实施过程的监督。信息公开应当通过网络、报纸、新闻以及其他各种媒体介质方式，将在本区域内容发生的与可能发生的与本区域群众相关的环境信息，包括公民、法人以及其他组织的相关信息等；环境保护听证机制的建立，将会保护群众的知情权，同时，将群众对于此事件的态度进行明晰，将大众的各种意见有效收集，也可以对于些许群体性事件的发生产生些许阻碍效应。

4、法律责任追究制度

在法律责任追究方面，除了在刑法中专门增加“破坏环境资源保护罪”，设立“重大环境污染事故罪”等罪名外，还应在修订后的环保法责任部分中强调政府责任和企业单位、个人的法律责任，其规定应有以下内容：首先，对于政府应实行行政首长负责制，按照谁审批、谁负责的原则，在发生因工业问题或者其他人为而造成的环境污染时，切实追求相关责任人的法律责任，应将环境保护目标完成与否及完成的质量、生态安全、社会与环境和谐，纳入到地方各级人民政府的考核范围内，不能只考量GDP增长情况；其次，应切实落实政府与排污单位责任，在对危害结果的处罚上不能手软，对于造成的损害，按损害后果进行罚款，对屡次造成环境问题的个人、单位、企业加重处罚；最后，明确企业的责任，如今我国的环境立法已经显得非常滞后，对于环境污染企业的处罚过轻，处罚力度偏软，缺乏威严。纵观国外的相关立法，对处罚很少有上限规定，这样既可以增加其违法成本，又可以对企业产生心理威慑。

5、完善环境纠纷处理机制的多元化

我国的环境纠纷解决主要是靠行政调解和诉讼，然而这已经不能很好地满足现阶段不断涌现的环境纠纷的需求。一个环境立法成熟的国家不应该只有一种或两种的纠纷解决途径。环境纠纷的解决机制中的非诉讼具有社会交流、合作、自治等作用，所以应将非诉讼的解决模式作为重点发展的方向，其应包括调解、仲裁、协商等方式。建立多元化的纠纷解决机制，为解决环境纠纷提供有效的途径和制度保障。目前多元化纠纷解决机制已经在世界大部分国家建立起来了，例如，在美国，除了诉讼方式以外，还可运用调解、仲裁、召集会议、分配、发现事实等多种非诉讼方式解决环境纠纷。

近些年，我国环境污染日益严重，华北地区雾霾天气等状况频繁不断，生态资源也频遭破坏，环境保护法亟需修订，在立法中明确各个部门的职责分工，社会其他主体的权利义务，加强监督管理，让我们的家园回归到以前的蓝天白云。（作者单位：西南科技大学法学院）

参考文献：

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[2]范海玉，梁静.论我国《环境保护法的》修改与完善[J].前沿，2012，（8）。

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[6]吕忠梅.关于修改《环境保护法》的意见和建议[J].郑州大学学报，2013，7（4）。

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