统筹城乡下的职业教育集团化统筹发展模式研究

摘 要：“职教集团化”统筹发展模式是在统筹城乡发展和经济发展方式转型大背景下，对传统意义上单纯的校企合作模式的进一步创新和完善，其内涵特征、目标任务和条件保障都凸显强调政府的统筹与引导，政府部门应在理顺管理运行机制、加大多元经费投入和建立资源共享平台等方面深化改革、统筹协调。

关键词：统筹城乡；职教集团化；政府统筹

作者简介：廖晓衡（1977-），男，湖南衡阳人，西南大学统筹城乡教育研究中心副教授，教育学博士；朱德全（1966-），男，四川南充人，西南大学统筹城乡教育研究中心教授、博士生导师。

基金项目：全国教育科学规划教育部青年课题“职业教育统筹发展战略研究——以重庆统筹城乡职业教育改革发展为例”（编号：EJA110394），主持人：廖晓衡。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）03-0037-05

当前我国正处在统筹城乡发展和经济发展方式转型的重要时期，这决定了我国的职业教育必须走集约型、内涵式发展。职业教育发展模式是否科学有效、是否符合职业教育的规律，决定了所培养的人才是否符合统筹城乡发展和区域协调发展的要求，教育发展模式的不正确和定位的偏离会直接导致职业教育的发展水平和效益，我们必须探索到一种适应国际发展潮流、适应经济社会发展需求、适应自身发展实际的职业教育发展模式。“职教集团化”统筹发展模式正是这样一种旨在凸显政府统筹、校企合作、城乡互动、区域联动，促进职业教育城乡之间、区域之间、学校之间、校企之间的协调发展的一种新型发展模式。

一、“职教集团化”统筹发展模式的内涵与特征

“职教集团化”统筹发展模式是指以政府统筹为主导，以行业和专业为纽带，以校企合作为主体，以协同发展为目标，以服务地方经济建设和社会发展为宗旨，以大型骨干企业或重点职业院校为龙头，联合多家职业院校和企业，按照主动自愿、校企互动、责权对等、资源共享、协调发展等原则，将政府、企业和学校三者有机地结合起来，组建区域性、专业性的职教集团，在区域布局上整体规划、资源共享，在服务地方上校企互动、协同发展，促进职业学校教学、科研、实操、产业的一体化发展，形成校地、校校、校企之间互动协调的统筹发展模式。这种模式充分体现了党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，“有利于发挥职教机构的地理积聚效应、职教学校间的竞争帮扶效应、职教资源的整合共享效应、职教体系之间的沟通互补效应、政府公共政策与市场机制的融合效应。”[1]其主要特征有：

（一）以政府统筹为主导

在“职教集团化”统筹发展模式中，政府部门主要承担统筹协调、完善法规政策、经费投入、监管指导、督导评价的职能，为职业教育发展提供政策引导、经费支撑和环境打造，在整个管理运行体系中处于主导作用。只有确立政府职能部门在此体系中的主导地位，才能确保“职教集团化”统筹发展模式的顺利运行。政府职能部门的统筹主导作用体现在：

一是对整个职业教育集团进行统筹协调与宏观指导。加强对“职教集团化”统筹发展模式的宣传引导，理顺职业教育集团的管理运行机制，牵头组建职业教育集团理事会，统筹职业教育集团与政府的关系，协调职教集团内部各管理主体、运行主体之间的关系，争取社会各界对职业学校办学的支持。

二是制定促进“职教集团化”统筹发展的政策法规。制定相关政策法规，政府各部门明确各自在统筹协调职业教育发展过程中的权责，明确规定政府和企业应是职业教育经费最主要的投入方，明确规定职业教育经费由政府和企业分担的比例等；制定相关政策制度，鼓励、支持、引导相关产业和企业积极投身职业教育集团办学，完善有关经费来源、专业设置、教学计划制定、实习实训基地建设、学生实习就业等方面的政策法规。明文规定各行业、各企业参与发展职业教育的责任和任务，从而为企业主动全方位参与职业教育发展提供政策法规保障体系。

三是转变政府职能，加强对职教集团的监管指导。转变政府管理职能，改变过去对职业学校的直接行政管理，转变为“调节、监管、管理、服务”职能，通过制定完善规章法规、预算拨款、行业发展规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理。加强劳动力市场监控，根据经济社会发展需求和劳动力市场的供求状况，科学分析预测人才规模需求，引导职教学校根据经济社会发展需要，调整专业设置和招生规模，培养更多适合地方经济建设发展所需要的高技能型应用性人才。

（二）以校企合作为主体

职教集团的主体有三个部分，一是由政府及相关行政部门组成的管理主体，二是职业学校联盟组成的运行主体，三是企业、行业协会和相关的咨询机构等组成的服务主体，其中，职业学校和企业是最重要的主体，两个主体的密切合作即校企合作是“职教集团化”统筹发展模式运行的决定性因素。

长期以来，政府与学校、企业与学校之间缺乏有效的互动联系，导致了职业教育培养目标与市场需求的脱节。政府作为管理主体，本应是宏观管理与统筹协调，但有时该管的不管，不该管的又管得太多、太细、太死，导致学校与企业两个主体缺乏办学积极性、主动性，也导致了两个主体之间的脱节。在“职教集团化”统筹发展模式中，校企合作的主要内容有：

一是合作进行专业和课程建设。校企双方根据各自专业优势和产业需求，共同进行职业教育专业与课程的设置与建设，共同对其专业设置的科学性、实效性、合理性进行分析，共同协商确定专业设置的目标、任务与指导思想、理论教学和实践教学的设置比例与安排等。

二是合作进行人才队伍建设。职业学校根据专业发展的需要，聘请符合条件的企业技术人才到职业学校担任“双师型”教师，企业支持、协助学校实施“双师型”教师队伍培养计划，为学校提供理论应用的研究场所和实践教学场地，接收职业学校学生到企业“顶岗实习”和工作。

三是合作进行技术研发。企业技术骨干与职业学校专业教师合作成立课题攻关小组，校企双方联合进行技术研究开发，加强技术交流，企业派遣技术人才到职业学校与教师进行技术交流，对学生进行技术授课，企业邀请职业学校老师为企业员工进行理论培训与技术交流等。

（三）以协同发展为目标

“职教集团化”统筹发展模式是一种旨在凸显政府统筹、校企合作、城乡互动、区域联动，促进职业教育城乡之间、区域之间、学校之间、校企之间的协调发展的一种新型发展模式。

一是城乡协调。在“职教集团化”统筹发展模式中，城市和农村的职业教育实行捆绑式、互助式发展。“应该建立起城市带动农村、城市帮扶农村、城市反哺农村的联动互助机制，利用城市优质职业教育资源反哺农村职业教育，在城市和农村职业教育之间形成辐射网络，走以城带乡，以乡促城，城乡一体，协调发展的路子，通过城乡职业教育之间对口帮扶、教师指导、信息流动、资源共享、优势互补，实现城乡职业教育共同发展和办学质量的全面提高。”[2]

二是区域协调。我国区域经济社会发展不平衡，不同地区之间在自然条件、区位条件和职业教育发展水平之间具有明显的差异。在现有条件下，我们不可能追求职业教育的平均发展，应该集中优势资源，建立一些职业教育高地，发挥区域职教高地的辐射带动作用；同时也要突破行政区划界限，加强区域之间职业教育资源的共建共享，逐步形成部分特色优势明显、辐射作用力大的职业教育发展带，加大对边远、薄弱地区职业教育的扶持力度，形成区域内职业教育的规模化、集约化，整体化发展。

三是学校协调。在职业教育集团中，包括高职学校、中职学校，包括城市职业学校，也包括农村职业学校，这些学校之间因为专业行业的相关相近走到了一起，形成一个联合体，但不同学校之间的办学水平是参差不同的。但既然已经走到了一起，在“职教集团化”统筹发展模式中就必须突出学校之间的协调发展，实现高职带中职、城市带农村、优势带薄弱的良好格局，最终实现互利互惠、协调发展。

二、“职教集团化”统筹发展模式的目标任务

“传统职业教育的发展模式主要是‘独自为阵’式发展或者‘两极分化’式发展”[3]。“职教集团化”统筹发展模式，是在政府统筹下的新型校企合作模式，这一模式通过密切政府、企业和学校三方的合作来优化配置资源，，其主要任务是搭建校企合作平台、推进产学研一体化、联合培养高级能人才，促进地方经济社会和校企合作多方协同发展。

（一）搭建校企合作平台

建立校企对话协商平台。职教集团每年举办2至3次校企对接会，企业介绍发展现状、趋势、对人力资源的需求和对职业院校人才培养的建议；职业院校介绍办学现状、对企业参与学校专业建设、课程设计、师资建设的需求。

建立信息资源共享平台。建立职业教育校企合作网站，发布国家和地方校企合作政策、企业人才招募信息、职业院校毕业生就业信息等，编印职业教育校企合作工作简报，通报校企合作最新动态与成果。

建立校企合作实训基地。鼓励和支持企业在职业院校建设生产性实训基地。根据学校的专业设置和办学特点，采取学校提供土地或厂房，企业提供设备、技术、产品、管理及负责市场营销等方式。探索企业托管职业院校实训基地的校企合作模式，把纯教学型实训基地发展为融教学与生产一体的实训基地，在完全确保教学实训需求的前提下开展生产服务活动，发挥实训基地的育人功能和以基地养基地、以生产辅教学的基地维护模式。

（二）推进产学研一体化

建立产学研一体化长效机制。“制定与产学研一体化相配套的运行、保障及考核机制，创建产学研一体化的政策环境。”[4]积极引导风险投资基金支持职业教育产学研合作。创新职业教育产学研一体化投资机制，引导各类风险投资基金参与职业院校与创投机构、科研机构和企业单位的合作，减少合作各方风险系数。加快产学研一体化成果转化。制定优惠政策，支持有条件的职业院校与企业共建技术研发中心，联合开展技术创新和产品研发，推进教学科研成果的应用。鼓励企业充分利用职业院校的场地、设备、师资力量，在职业院校建立研发基地，校企合作研发新技术、新工艺，开发新产品，不断提高企业的创新能力。

（三）联合培养技术人才

根据企业的用人需求和人才素质要求，以“订单式培养培训”“定向培养培训”“定岗培养培训”等多种形式实施校企联合办学。加强学校与企业的深度融合，“实现学校培养目标与企业人才需求相融合、学校招生与企业招工相融合、校园文化与企业文化相融合、技师与教师相融合、学生与学徒相融合、实习与就业相融合、教学科研与产品开发相融合，以达到校企优势互补、资源共享，深度融合、互利共赢。”[5]校企双方联合建设学生实习实训基地，积极构建职场化的实习教学环境，加大产教结合力度，积极推进项目教学、案例教学、场景教学、模拟教学和岗位教学等适合职业教育且有利于校企合作的教学方法，增强教学的实践性、针对性和实效性，不断提高人才培养质量。

三、“职教集团化”统筹发展模式的条件保障

“职教集团化”统筹发展模式，是在单纯的校企合作模式基础上的拓展与完善，在管理体制、运行机制、经费投入、资源共享方面都需要改革创新，更需要政府的统筹协调，只有建立一套完善的管理运行机制、经费投入机制和资源共享机制，才能为职教集团的科学运行提供条件保障，才能达到互利互惠、共同发展的效果，最终促进企业的良性发展和职业学校的可持续发展。

（一）理顺管理运行机制

为确保职业教育集团得以顺利运行，必须建立一个与社会主义市场经济体制相适应的、凸显政府统筹、校企合作、资源共享、协同发展的管理运行体制。这种管理体制既要凸显政府职能部门的统筹协调作用，又要发挥企业行业的主动参与热情，还要保障职业学校的独立自主办学权。为此，我们可以考虑实施董事会领导下的各成员校校长负责制。这种管理体制具有三个特点：

一是能够有效凸显政府职能部门的统筹协调作用。董事会成员由政府相关职能部门负责人、行业企业经理人、职业学校管理人和有关专家和技术人才组成，负责贯彻落实党的教育方针和职业教育政策，确定职业教育集团办学目标、办学特色、专业设置并制定具体实施方案；负责加强职业学校与企业行业、与社会的紧密联系，争取社会各界对职业学校办学的支持；负责统筹职业教育集团与政府的关系，协调职教集团内部各管理主体、运行主体之间的关系。

二是能够充分发挥行业企业的主动参与热情。企业参与职业教育集团是基于自愿平等原则的，必须遵守符合市场规律，绝不是靠政府行政命令干预的“拉郎配”。在这种集团办学模式和管理机制下，企业是主动作为、积极作为，要为集团办学提供人才需求预测、专业开发、教学计划制定、课程开发与调整等决策咨询，要为集团办学提供师资人才、实习实训、毕业生就业等服务，要为集团办学提供经费支持，要为集团办学提供参与教学过程和人才培养质量评价等监督评价。

三是能够有力保障职业学校的独立办学自主权。职业教育集团办学应打破原有的领导管理体制，实行董事会领导下的各成员校校长负责制。董事会充当政府与职业学校之间的“缓冲器”的作用，能保持职教集团内部各成员学校的相对独立性。各成员职业学校校长责、权、利完全统一，保障其独立办学自主权，在学校人、财、物等行政事务上具有独立管理权限。

（二）加大多元经费投入

在职业教育集团化发展过程中，教育投资体制的改革是制约职业教育集团可持续发展的关键因素。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出要建立与办学规模和培养要求相适应的财政投入制度和健全社会力量投入的激励政策，但未提出具体的实施方法。为此建议：

一是根据“谁受惠，谁负担”的原则，实行职业教育集团经费分担制。坚持政府对职业教育投入为主的前提下，多渠道、多形式地推进职业教育集团经费投入多元化。明确规定政府和企业应是职业教育经费最主要的投入方，厘清政府、企业和学校等各方主体的责权利关系，明确不同地区职业教育经费由政府和企业经费分担的比例，以及各级政府应该分担的比例，统筹使用好企业职工教育培训经费、就业经费、扶贫和移民安置资金等各类资金，提高资金使用效益。

二是根据“谁投入、谁受益”的原则，制定完善企业参与职业教育的激励约束机制。制定出台优惠政策，鼓励支持企业主动参与职业教育，对积极投入职业教育办学并由明显成效的企业，其企业所得税、职工教育统筹费等税费可以按一定比例减免或返还；通过投资抵免等税收优惠政策鼓励各企业积极接受职业院校学生实习和教师实践。同时，要从制度上明确规定企业提取职工教育培训经费的额度，促进企业依法履行职工教育培训。对不依照规定提取和使用教育培训经费的企业，由地方政府部门强制收取并按规定处罚。

三是引进绩效预算的方法，改革落实职业教育生均拨款政策。“基本经费的绩效考评可以与学校办学水平评估结合起来，作为预算经费分配考虑的一个重要因素，专项经费应根据不同项目的特点建立不同的绩效评价标准。”[6]地方政府要建立完善以改革和绩效为导向的职业院校生均拨款制度，保证学校正常运转、保障基本教学条件、提升内涵建设水平、支撑院校综合改革。将国家财政对职业学校学生的生均拨款与招生规模、办学绩效有机的联系起来。财政投入的分配与学校规模相匹配，有利于实现可持续发展，有助于学校规模合理化。各地职业院校年生均财政拨款平均水平应确保不低于12000元，学费收入优先保证学校基本教学方面的支出。

（三）建立资源共享平台

“集团”是经济学领域的一个概念，将“集团”概念及集团化经营模式引入职业教育，其根本要求就是将职业教育领域中分散在政府部门、企业行业和不同职业学校中的各自资源，通过资源共享平台有机地组织起来，形成规模效益的运行实体，加强宏观调控管理与资源整合。职业学校在人才、学科专业和教学设施等方面具有自己独特的优势，而地方和企业却拥有职业学校急需的资金、实习实训设备。通过组建职业教育集团实现资源共享，可以加强职业学校与社会的联系，以更好地促使多方互动生成多种资源。建立资源共享平台包括以下三个方面：

一是专业共享。职业教育集团内部的职业学校各自具有自己的优势特色专业，优势特色专业既要做大做强，也要注重专业合作发展。职业学校没有必要也不可能根据经济社会发展需要，一哄而上的发展所有热门专业，而是可以利用职教集团专业共享的优势，允许不同学校、不同专业的学生互选专业课程，职业学校之间，甚至校企之间实行课程互选、学分互认，共同开发建设专业和课程。

二是师资共享。职业学校之间不仅可以互聘优秀教师，还可以聘请行业企业的技术人才作为兼职教师或实训导师，加强对学生的实习、实训和实践指导；职业学校分期选送中青年专业教师到企业行业进行实践培训，提高其实践技能，将理论知识与实践技能很好的结合在一起，促进职业学校“双师型”教师队伍建设。行业企业还可以聘请职业学校的专业教师和技术人才，根据市场需求，针对企业技术改造、产品开发的实际需要，共同研究新技术、开发新产品。

三是硬件共享。共建功能完善的实训基地，共享齐备先进的技术设备。行业、企业和学校应依托自身发展优势，通过在职业学校内建立实验中心、培训中心、在职业学校外建立实习中心、实习基地等实训场所，加强职业学校学生的实际动手能力，使得理论学习与实际操作实现无缝结合，增强职业学校学生的就业优势。

“职教集团化”统筹发展模式是职业教育办学体制改革的大趋势，但不可否认的是，这种模式要想产生真正意义上的“三方融合、协同发展”的效果，不仅需要政府强化统筹协调职能，还需要在制度上不断完善有利于企业主动参与职业教育的体制机制，真正建立资源共享、权责共等、利益共同、经费共担的组织模式，使各方主体紧密融合、各种资源形成集聚，共同促进协调发展。但是，这种模式在制度设计和协调实施上还有较高的难度和要求，在实践探索中还有许多困难和矛盾有待不断克服和完善。

参考文献：

[1]张曾.职教集群：中国特色职业教育发展模式的探索[J].教育与职业，2009（5）：8-10.

[2]廖晓衡.中职教育城乡统筹发展战略研究[D].重庆：西南大学，2013：119.

[3]廖晓衡.城乡统筹视野下的职业教育结构均衡与优化[J].中国职业技术教育，2014（9）：49-55.

[4]鲍加农.中高职院校产学研一体化的比较研究[J].中国现代教育装备，2009（5）：124-126.

[5]廖建.对校企合作办学模式的思考与实践[J].职教论坛，2010（32）：9-11.

[6]贾鸿.善于重庆市教育投入保障机制优化的思考[J].重庆工商大学学报（社会科学版），2006（6）：52-53.

责任编辑 蔡久评

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