论人民政协对国家权力监督的性质

作者简介：周 智(1966)，男，河南信阳人，信阳师范学院政法学院讲师、硕士，主要从事政治学理论研究。

摘要：人民政协对国家权力监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，它具有明显的非权力性、民主性，是一种以协商讨论和批评建议为主要途径、以团结为依归的监督形式，它既是我国政治运行程序中的重要环节，又是人民行使监督权力的重要形式，在我国政治生活中具有独特优势和作用。

关键词：人民政协；国家权力；权力监督

人民政协对国家权力监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，人民政协对国家权力监督具有明显的非权力性，是一种以协商讨论和批评建议为主要途径、以团结为依归的监督形式，它既是我国政治运行程序中的重要环节，又是人民行使监督权力的重要形式，在我国政治生活中具有独特优势和作用。

一、人民政协对国家权力监督的非权力性

我国社会主义监督体系是由多种监督形式组成的，主要包括党的监督、人大监督、行政监督、人民政协和民主党派的民主监督、舆论监督、人民群众监督等。这些监督的形式从多角度、多层面共同构成比较完备的社会主义监督体系。从总体上又可分为权力监督和非权力监督。权力监督是指专职的监督机构集中行使监督职权的监督，如人民代表大会最高权力的监督。其显著特点是具有强制性、权威性、法定程序等；非权力监督是指来自人民群众的意志的监督。象人民政协、群众组织及新闻舆论的监督等。这类监督的特点是不具备权威性和法定程序性，但是监督的范围十分广泛，几乎包括整个社会生活和政治生活的各个领域。

人民政协对国家权力的监督属于非权力监督，它是通过党和国家与人民政协和民主党派的政治协商来体现的监督，是对党和国家的大政方针、群众生活及爱国统一战线的内部关系等提出意见、批评和检查、督促的过程。其性质是由人民政协的性质所决定。人民政协的性质是由我国的国体、政体及自身的宗旨所决定的。除了第一届政协全体会议曾执行全国人民代表大会的职权外，它从一开始就是中国共产党领导的统一战线组织，虽然不同历史时期对人民政协性质的具体表述有所差别，但人民政协的基本性质始终没有变。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》和政协章程都明确规定：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织。是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”这一规定完整、准确地概括了人民政协的性质。

人民政协的监督与人大的权力监督有明显的区别，它们都有各自特定的监督对象、职权范围及监督程序。

第一，人大监督系统与政协监督系统相互独立，虽然人大的权力监督在国家整个监督体系中处于极其重要的地位，但它不能因此就凌驾于其他监督体系之上，亨有支配和控制其他监督系统的特权。在组织上，人大与政协都是自成体系，彼此没有领导和被领导的关系。

第二，人大的权力监督和人民政协的监督在对象和内容上互不相同。人大的监督对象主要是由它选举产生并对其负责的执行机关一一府两院及工作人员。虽然政协也把对国家机关及工作人员作为监督对象，但侧重点在统一战线组织内部中国共产党与各民主党派的政治协商和民主监督上，政协的监督更多的是体现多党合作制度的精神；在监督的内容上，人大的监督主要是监督执行机关执行法律、法规和有关决定的情况。而人民政协则主要对大政方针和重要决策的制定和执行情况。

第三，人大监督和政协监督手段不能相互代替。人大的监督是一种权力监督，各监督系统都有实现自己任务的特有的监督手段。人大监督是以国家法律的强制力为后盾的，对被监督者来说具有强制性，被监督者必须接受，是以权力对被监督者的权力进行约束；人民政协对国家权力监督属非权力监督，是通过政治协商，提出批评、建议来体现，在是否运用国家权力实施监督的问题上，是人大与政协监督的最根本的区别。

二、人民政协对国家权力监督的民主性

人民政协对国家权力监督是民主监督，监督的核心在于民主。民主监督体现了我国民主政治制度的优点和特点。人民政协的发展历史表明，政协不仅作为统一战线组织，而且作为一种民主形式，在我国社会政治生活中发挥了重要作用。民主首先是国家制度，是一种政治体制，它规定了国家各政治机构、社会组织和成员在社会政治生活中的地位与作用，人民政协是我国政治体制的重要组成部分。新中国成立后，中国共产党领导人民建立了人民当家作主的政权，进行了广泛的民主实践，第二代、第三代领导人在完善政协职能方面，又将“团结和民主”确定为政协的两大主题，将“政治协商、民主监督、参政议政”明确为政协三大职能，这种民主监督既包括统一战线内部中国共产党和各民主党派之间的互相监督，也包括社会各界人士对国家机关及其工作人员进行的有组织的监督，是人民当家作主权利的一种具体体现形式，是我国政治制度中的重要民主渠道，在我国民主政治建设中占有重要地位。因此，人民政协对国家权力的监督不是权力对权力的制衡，而是民主对权力的约束。

人民政协对国家权力监督的民主性体现如下显著特点。

第一，监督者具有广泛的代表性，体现了民主的本质要求。政协全国委员会是由34个界别，56个民族的代表组成，这些界别，有各民主党派、无党派代表人士、各人民团体、各宗教团体、少数民族、台湾同胞、港澳同胞、归国华侨、特邀人士和农林、工商、文化艺术、科学技术、教育、社会科学、新闻出版、体育、医药卫生等各界，囊括了全社会方方面面的政治力量。它体现了我国爱国统一战线两个范围最广泛的联盟，具有广泛的社会基础，充分体现了社会主义民主的广泛性；参与民主监督的政协委员、民主党派成员和无党派代表人士都是来自不同领域、不同行业、不同岗位的有一定社会影响和代表性的人士，有坚实的群众基础。这种监督能够较真实、全而地反映各界群众的意愿和要求，有利于听到来自不同方面的意见，能够了解到其它渠道难以掌握的社情民意，能够从不同角度、不同层次充分把各界群众的要求和意见反映出来，代表和反映最广大人民的利益。各界各方的利益诉求和意见建议都能得到充分表达，对党和国家的重大方针政策都能参与协商讨论，提出批评、建议；在保障多数人民主权利的同时，又可以照顾到少数人的合理要求，体现了我国最广泛的人民民主，便于党和政府能及时、全面地了解来自各方而的意见、建议、不断改进自己的工作。“。

第二，具有鲜明的党派性，反映了现代民主政治的特征。人民政协是党派性的，是党派的联合，民主党派是人民政协的重要组成部分，除中国共产党的代表外，它包括中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社和台湾民主自治同盟等

八个民主党派的代表，在政协委员的组成中，中共党员一般不超过总数的40％，民主党派和无党派人士不少于60％，在常委和领导成员中，也占有较大的比例，在政协机关中，应有民主党派成员和无党派人士担任专职领导干部并真正做到有职、有权、有责。人民政协的监督是以党派组织的名义向党和国家机关提出批评和建议，是人民运用民主权力对党和政府的监督。根据政协章程和全国政协提案工作条例的规定，经专门调查提出的意见、建议可经常委会审议作为建议案送中共中央、国务院和全国人民代表大会。在政协会议上各民主党派可以以本党的名义提出提案。可见，政协的民主监督是保证党的领导和人民代表大会统一行使国家权力的前提下，在国家政治体制中发挥监督和制约作用的政党的组织行为。这种监督是体现了民主党派整体利益和意志的监督，体现了民主党派与中共之间的互相监督，因而具有鲜明的党派性。

第三，追求求同存异的工作原则，充分体现社会主义民主的真实性。求同存异，是人民政协的一大特色，也是人民政协的一大优势，蕴含着合作、参与、协商、包容的精神，只要不违反四项基本原则，社会各界人士可以自由发表意见，并在充分的、民主的、平等的、真诚的讨论中做出决策。有利于广开言路、集思广益、尊重多数、照顾少数，广泛切实地发扬人民民主，促进决策的科学化、民主化；有利于形成宽松和谐、团结民主、畅所欲言、合作共事的政治局面。

三、人民政协对国家权力监督的协商性

人民政协对国家权力监督属协商性监督，协商性是指人民政协对国家权力的监督是在中国共产党领导的政治协商制度框架内所实施的监督，而非法律赋予的权力，更无法定的程序和手段，这种监督的主要形式是协商讨论和批评建议。这表明，人民政协对国家权力的监督一方面是采取的是一种协商方式，另一方面是把这种监督看作是一个政治协商机关即“多党合作的政治协商机构”的监督。

人民政协的全称叫中国人民政治协商会议，进行政治协商是题中应有之意。这种政治协商既是我国人民民主基本制度所要求的，又是以民主的方式进行的。其一，各党派、各人民团体、各族各界代表人士在人民政协组织中，就国家的大政方针和重要事务在决策之前进行讨论协商，提出建议和意见，以修改或完善决策。这种协商对决策具有重要的影响，但协商并不是决策，协商中的各种意见也不具有法律上的制约力。其二，人民政协的协商是以特定的范围、特定的内容和特定的形式进行的。这种协商是在政协各参加单位和个人这个确定范围内、经过人民政协的会议形式和其他形式，以国家与地方或统一战线内部的重要事项为内容，按照政协章程和其他有关规定所确定的原则与工作程序进行的。目前，主要采取以下几种形式：一是中共中央主要领导人邀请各民主党派主要领导人和无党派的代表人士举行民主协商会，就中共中央将要提出出台的大政方针等问题进行协商。二是中共中央主要领导人根据形势的需要，不定期地邀请各民主党派主要领导人和无党派人士举行高层次、小范围的谈心活动，就共同关心的问题，自由交谈，沟通思想，征求意见。三是由中共中央召开各民主党派、无党派人士专题座谈会，通报或交流重要情况，传达重要文件，听取各民主党派、无党派人士提出的政策性建议或者讨论某些专题。四是除会议协商外，各民主党派、无党派人士可以就国家大政方针和社会主义现代化建设中的重大问题向中共中央提出书面的政策性建议，也可以约请中共中央负责人交谈。

人民政协的协商精神贯彻于政协的一切工作之中。参加人民政协的各单位在法律上地位是平等的，任何一方都不能把自己的意见强加于人。政协的各种重要事项和内部关系都是经过协商确定的。政协协商重点不在于事后表决，而在于事前广泛听取各方面的意见，进行充分讨论，最大限度求得共识。需要对协商问题作出决议时，也是在充分协商之后再按少数服从多数的原则进行表决，表决后如果仍有人坚持不同意见，在不违反章程规定的各项原则前提下，即使这些意见不正确，也允许保留。这种协商办事的原则，同国家权力机关、行政机关、司法机关和其他政治组织的办事原则有着显著的区别。

四、人民政协对国家权力监督的科学性

人民政协对国家权力监督的科学性主要表现在监督的有效性和监督的可操作性上。

人民政协是各党派、各人民团体、各族、各界代表人士团结合作、参政议政的重要场所。人民政协是人才荟萃的群体，它在热爱中华人民共和国、拥护中国共产党的领导、拥护社会主义事业、共同致力于中华民族伟大复兴的政治基础上，汇集了各方面的人才，政协委员作为人民政协监督中的主体，从事政治、经济、思想、文化、科技、教育等各种不同的工作，是各界中的“精英”，大多数是知识分子或者是在各条战线中有真才实学和经验丰富的人士，他们工作于基层单位，因而能有理有据、有的放矢地对社会中一些宏观的、重大的和深层次的问题进行深入研究，提出切实的、深刻的意见，在监督中可以防止“一言堂”，实现决策的民主化和科学化。这种监督更具实效性，也提高了监督质量。通过政治协商的形式，在人民根本利益基础上较好的整合各方面利益，达成广泛共识，对各项重大决策的出台进行监督并推动各项方针政策的贯彻落实；通过参政议政的方式，使党和政府能够减少决策失误，并使党和政府能敏锐、及时和科学地修正和完善决策，保障“决策—实施—再决策”过程的可持续性，使决策不断优化和取得最佳的社会和经济效益，最终实现决策的民主化和科学化。人民政协参政议政贯穿于决策的全过程，即决策前、决策中和决策后。通过参政议政，在决策前可以了解到各方面的愿望和要求，听到不同的意见和建议，使决策时更有科学依据和群众基础；在决策中可以广开言路，集思广益，群策群力，提出更为完善的意见和建议；在决策后能够及时反馈各种意见，保证决策的贯彻落实。

人民政协是中国共产党领导的多党合作政治协商的重要场所，为各党派、团体合作共事提供了组织保证，便于各民主党派的意见和主张得到充分表达，有利于监督与促进。因而，人民政协对国家权力的监督是一种有组织的监督，具有可操作性和规范性，进而体现出监督的科学性。人民政协和各党派产生的意见、建议、提案都是在视察、调研并且掌握大量客观事实的基础上去粗取精、去伪存真而产生的，具有一定的科学含量和可操作性。作为国家政治体制的组成部分，其监督既有规范的形式，又有制度的保证。政协委员可以通过人民政协的各种会议和有组织的活动，与中央及地方各级领导机关直接沟通，反映意见、建议和批评，能够引起党政部门的重视。人民政协监督的这些优势，是其他组织不完全具备的。人民政协的监督或是以决议、建议、提案报告等正规的文字形式，或是以参加党政部门组织的重要的调查、检查等一系列参政活动而形成的报告形式来体现。并在规范性场合(即参政议政场所)监督；用规范性形式进行监督，比如发言、提案、议案、举报等等；同时，利用人民政协组织优势，对国家权力监督时能加强权力制约意识的宣传与教育工作，为对权力进行有效监督创造一个良好的环境。

[编辑：壬 古]

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