和谐社会群体性纠纷调解制度研究

摘要：群体性纠纷是近年困扰我国各级政府的一大难题，虽然很多群体性纠纷最终得到了化解，但是却历经很多周折，面对化解群体性纠纷存在的诸多困境，必须寻找有效的应对策略，减少群体性纠纷的发生，提高化解纠纷的效率。

关键词：群体性纠纷；困境；应对策略

中图分类号：C913 文献标志码：Ａ文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２０11）08－０208－04

随着改革开放的不断深入，中国社会已进入转型时期，各种利益群体之间的利益冲突引发了程度不同的社会震荡，由此产生了大量的群体性纠纷，并且规模和表现形式不断升级，给经济发展和社会稳定带来冲击，成为构建和谐社会的制约因素。因此，建立完善的群体性纠纷解决机制已成为构建和谐社会的当务之急。本文就是以我国现有解决群体性纠纷制度存在的困境为出发点，积极探索化解群体性纠纷的对策，以期为和谐社会的建立寻求理论和实践上的支持。

一、我国化解群体性纠纷存在的现状及困境

（一）重处置轻预防导致群体性纠纷急剧增长

每当发生群体性纠纷，各级政府和部门都极为重视，处置时不惜人力物力，但是对如何避免群体性纠纷的发生却不够重视，社会纠纷的解决机制与抑制防范机制未能相互照应，存在着一定程度的脱节，以至于近些年来群体性纠纷逐年增加。据统计资料显示，从1993年到2003年间，我国群体性事件数量由1万起增加到6万起，参与人数也由约73万人增加到约307万人，2005年上升为8.7万起，2006年超过9万起，2008年群体性事件的数量及激烈程度都超过以往。群体性纠纷数量上升的原因是多方面的，但不可否认的是各级政府和有关单位过度追求政绩和经济效益，却忽视了对弱势群体利益的关注，弱势群体的生存境遇未能与国民经济的发展相同步。与此同时，近年来，基层政权社会控制能力相对弱化，在群众中的威信相应降低，在群体性纠纷面前，基层政权无法发挥应用的协调和化解功能。此外，地方政府工作人员存在官僚主义作风，对群众反映的问题不予以及时解答或者态度恶劣，导致群众的不满情绪激化，将矛头指向地方政府，地方政府机关也被卷入纠纷的旋涡中，成为上访的对象或者行政诉讼的被告。而如果大量纠纷在矛盾初期能及时化解，将纠纷解决在基层，就不至于演化成具有一定影响的群体性纠纷。

（二）平等、法治观念扭曲致使化解难度增大

1．平等观念缺失。平等是人和人之间的一种关系，是人对人的一种态度，是人类的终极理想之一。而现实社会中，群体性纠纷中各方政治、经济、甚至是人数的不平衡都直接导致了弱势一方对平等观、对“法律面前人人平等”的极度不信任。这种不信任致使他们认为强者必定欺负弱者、掌握政治或经济优势的人一定不会屈身相谈，不相信可以和平、公正地解决问题，于是聚集更多的力量，以人数的多或破坏力的大来平衡这种自认的不平等，对另一方形成足够的威胁，达到维护自己权益的目的。

2．法律遭遇蔑视。群体性纠纷的发生是因为利益群体的利益受到侵犯，解决利益冲突应当依法而行，但在实践中，法律并没有被真正被信仰，而被视为当政者的工具。在群众眼中权大于法，只要领导拍板，可以有法不依。因此，每当发生群体性利益冲突时，群众就自然想到群起攻之，逼政府就范，而政府的退让，进一步强化了群众对法律的蔑视心理。

（三）现有化解力量不足以应对数量庞大的群体性纠纷

1．化解群体性纠纷的机构没有发挥全部作用。按照当前法律和行政法规的规定，在我国的各级政府及其组成部门中包含许多肩负化解群体性纠纷的部门或者机构，如信访、监察等部门，在企事业单位和社区也存在具有一定化解纠纷职能的部门和人员，如各种调解委员会或行业协会等。但是在实践中，各部门均不同程度存在人浮于事，多一事不如少一事等现象，导致大量本可以在基层解决的纠纷上升到激烈对抗，甚至出现群体方采取暴力手段胁迫政府出面解决矛盾。

2．化解群体性纠纷的机构数量远远不能满足现实需要。由于经济的快速发展，企业规模飞速壮大、城乡建设快速推进、人均资源日益减少的现实面前，社会矛盾增多，群体性纠纷的数量急剧增长，而我国化解群体性纠纷的机构的数量和人员并没有相应的增长，甚至是多年没有改变，人员结构老化，对新颁布的法律法规的学习不够深入，在处置群体性纠纷时力不从心，化解群体性纠纷的机构在数量上而言已经不能满足化解群体性纠纷的需要。

3．化解群体性纠纷的机构没有形成合力。尽管在各级政府及其组成部门都有化解群体性纠纷的机构，但是这些机构缺乏统一协调，相会之间各自为政，甚至为了部门利益而忽视了其它部门的工作，对由其它部门的工作不愿意协助处理。即使各部门能够积极参与化解纠纷，但是由于在程序上不能恰当有效的衔接，导致在化解群体性纠纷时不能形成合力，影响了化解纠纷的效率和效果。

（四）司法途径化解群体性纠纷存在瓶颈困扰

法治社会中，司法是公民权利保障的最后一道防线。但在实践中，受固有司法制度的限制，面对日益增多、复杂的群体性纠纷案件，法院处理群体性纠纷类案件面临重重压力，不断暴露出司法制度与能力的缺陷。

1．法院独立性存在体制性障碍。在司法实践中，审判机关在行使司法权时经常受到各种外在因素的干预，导致审判结果在一定程度上偏离正义，在个别案件中甚至严重偏离正义。特别是在审理群体性纠纷案件中，往往是某一方的利益与政府利益息息相关，法院作为审判机关更是受到来自多方面势力的侵扰。因此法院独立性存在的体制性障碍使司法手段难以发挥正常功效，

2．现有诉讼制度难以满足群体性纠纷案件的效率要求。解决群体性纠纷需要快刀斩乱麻，效率对处置群体性纠纷而言具有特殊的重要性。虽然法院在受理群体性纠纷案件后，都将快立、快审、快结、快执作为群体性纠纷处置的首要目标，但是囿于民事诉讼的制度，群体性纠纷也必须严格按照诉讼程序进行而不能即时审判。本来纠纷诉至法院时，双方的矛盾已经濒临激化，经过数个诉讼程序后导致矛盾愈加尖锐，法院审理愈加困难。群体方请求从快解决，希望对机械的程序予以变通，而对方当事人要求严格按照法定程序进行，矛盾双方态度迥异，致使法院在把握审判节奏时左右为难。同时法院不能短时间内结案又可能会导致弱势群体一方对法院司法的公正性产生质疑，甚至会造成当事人在诉讼的同时又继续上访，有的甚至原矛盾尚未解决，又产生了当事人诉求与法院诉讼效率的冲突。退一步讲，即使倾向群体方从快审判的请求，鉴于查清案情、利益衡量和维护社会稳定的原因，也会造成实际上法院不能也不敢“快刀斩乱麻”。

3．弱势群体方对抗情绪强烈，法院审判工作压力大。群体性纠纷的审判结果受到党政机关、新闻媒体及社会公众的广泛关注。群体性纠纷的群体一方在与政府、开发商、用人单位或基层组织的对抗中明显处于弱势，只能寄希望于人多势众以及社会各界广泛关注的优势，给法院的审判工作施加压力来达到其诉讼目的。在纠纷的处理过程中，弱势群体方会表现出异常的团结，同时对法院怀有不信任感，对抗情绪强烈，一旦认为司法不公正，就会采取群体性过激行为，甚至发展为聚众型犯罪。因此，审理群体性纠纷案，既要依法审判，又要讲究社会效果，法院在审理时存在巨大压力。

4．诉讼的对抗性有加剧纠纷双方矛盾的风险。法院的审判工作就是查明案件事实，正确适用法律，做出正确判决的工作。为了做出正确判决就必须查明案件事实，因此，法律设置起诉、答辩、举证、质证、辩论等程序，将案件的所有信息包括证据、理由等多角度进行挖掘，以使审理案件的法官能够全面真实的掌握案件事实。我国诉讼制度改革的目的就是要提高诉讼双方的对抗程度，充分调动各方当事人积极举证、质证，从而有利于查清案件事实。但同时不可避免地使双方在直接的对抗中互揭伤疤，从而进一步加剧当事人之间的紧张关系，这显然不利妥善解决群体性纠纷。因此诉讼的对抗性质决定了审判难以有效缓解群体纠纷双方存在的冲突。

5．案件背景复杂，法院单纯依靠法律无法解决全部问题。有时当事人的诉求不仅仅是法律问题，而且涉及到行政、风俗、历史遗留等多方面的问题，而这些都是判决中很难解决的问题。甚至，有些群体性纠纷表面上是涉及群体一方的民事利益，其实质却是群体方基于对社会现象的不满或对所有单位的不满而借诉讼途径进行控诉，判决并不能解决实质矛盾，法院的职能决定其不能满足群体方的全部要求。

6．司法资源的有限性难以应对繁重的审判任务。绝大多数的群体性纠纷在起诉前和诉讼中，群体方当事人都有聚集来访和上访的行为。因此，审判群体性纠纷案件时，需要投入大量的人力、物力宣传用以教育疏导、审判秩序维护等，并且在审判过程中，需要把法律精神融入社会，针对个案，法官不仅需要研究法律法规，还需要到当地了解案件背景，以及案件审理结果可能产生的影响。这些都增加了法院工作量。

7．群体性纠纷的解决方法随机性过强。在群体性纠纷发生后，各级政府和部门都会临时抽调人员处置群体性纠纷，针对个案制定解决方案，但往往缺少科学、合理、稳定而系统的方式及程序，而且忽略了政府行为的标杆效应，忽视了其行为对以后的行政行为和行政对象都具有指导和指引作用。如在一起因拆迁引起的群体性纠纷中，各部门为了及时顺利地化解矛盾，可能订立了较高的补偿标准，就有可能会导致相邻区域的被拆迁方参照该标准而将矛头指向当地政府，产生了发生群体性纠纷的隐患。

二、和谐社会目标下化解群体性纠纷的对策

（一）统筹发展，稳步前进

社会改革是发展的必经之路，但如何掌握改革的方式和进度，以及协调国家、单位和个人利益却关系到社会改革和发展是否能够顺利进行，社会是否稳定和谐，在改革中必须坚持科学发展观，坚持统筹协调，注意效率与公平。发展是硬道理，但不能忽略公平。《求是》曾刊文称，群体性事件大多与利益纠纷有关，预防群体性事件的根本立足点在于化解矛盾纠纷。多年的实践证明，矛盾在第一时间、第一环节解决成本最小，必须始终坚持预防为主、调解为先。诚然，只有相关部门做到不与民争利，并及时畅通民众的诉求渠道，建立公正的裁决机制，才能减少群体性事件发生。

（二）加强社会舆情信息采集，主动疏导

各级政府及其部门应当加强重大决策的社会舆情信息采集，掌握重大政策和行政行为所产生的社会效果，及时发现可能产生的不利影响，特别要增强对群体性纠纷信息全面了解与掌握的能力，减少和避免群体性纠纷中的盲点，提高应对和处置群体性纠纷的主动性，提前获取群体性纠纷的相关信息很重要，可以为矛盾的预防、控制和解决提供有效的参考。因此要广泛拓宽信息渠道，整合信息资源，同时要提高信息质量，对于重要的信息要及时上报，或通报相关部门，做好矛盾的预防和控制工作。

（三）加快审判独立，增强判决的公信力

在群体性纠纷中，法院实际上代表国家处在化解社会冲突的最前沿，谓之“社会冲突的最后一道防线”。因此，面对不断增加的司法救济需求，法院必须在政府权力结构中获得独立地位并增加权力资源配置，同时保证提供充分救济和程序保障的人、财、物资源配备。然而现实却恰恰相反，司法权地方化的同时，地方法院受制于地方党政，在人、财、物方面受制于其他国家机构。在缺乏充分的、独立的权威资源的背景下，对于冲突激烈、法律关系复杂、法律规范不明确、政策性强、涉及范围广的群体性纠纷，一方面群体内部利益难以协调，另一方面双方当事人可能都与社会各界存在千丝万缕的关系，法院无论怎样地裁判，都难以同时满足双方当事人特别是群体内某些成员的期望，甚至对当事人的某些正当诉求难以切实维权，当然更难以在司法公正的基础上平衡各种错综复杂的社会矛盾，做出令各方满意的裁判，并切实执行。因此，需要国家痛下决心，加快审判独立的进度，减少外在干扰，使法院能够独立行使审判权，做出令当事人和社会真正信服的判决，提高判决的公信力，真正发挥判决定纷止争的作用。

（四）构建司法与行政以及行政机关内部的良性协调沟通机制，以保证化解效果

审判独立并不代表在化解群体性纠纷时司法与行政互相脱离，而是彼此分工，互相合作。行政权的主动性以及司法权的被动性决定了群体性纠纷防范和解决的重任在政府，救济则由法院承担。特别是带有政策因素的群体性纠纷，判决的法律效果和社会效果需要政府对配合才能统一，需要政府做好外围工作，才能取得事半功倍的效果。相反，如果行政部门不配合、不协作，可能使原本通过行政机关采取行政措施即可化解的矛盾无法得到及时化解。

（五）建立多元化的群体性纠纷解决机制，缓解审判机关压力

司法的运行需要耗费一定的社会资源，国家投入司法的成本总是有限的，在当前的宏观环境下，导致群体性纠纷案件的社会原因短时间内不会改变，如果案件纠纷大量进入司法程序解决，超出了司法成本所负载的限度，则司法的正义往往很难在社会得到实现，如果法官为了维持裁判的品质而不增加办案量，则案件审理必然拖延，当事人只能得到“迟到的正义”；如果法官加快办案速度，办案质量必然有所下降，当事人只能得到“粗糙的正义”。司法并不是化解纠纷的唯一方式，诉讼也不是实现目的的唯一途径。在现代法治社会，相当多的纠纷并不能简单归结为权利义务关系，而更多的是利益之间的平衡问题。在权利和利益之间的冲突中，虽然判决可以做出胜负、输赢的判断，但要达到双赢的结果是不可能的，因为总有一方是输官司，甚至在某些时候法院的判决又制造了一场新的冲突。因此，有必要建立多元化的群体性纠纷解决机制，以缓解审判机关压力。

目前在我国，除了审判，还有人民调解、仲裁机构仲裁、信访制度、行政机关先行处理等替代性纠纷解决机制，这些替代性纠纷解决方式具有形式多样、经济便捷、处理灵活、程序简便等特点，能够有效弥补审判机制在处置群体性纠纷方面的缺陷和不足。但要充分发挥这些替代性纠纷解决机制的作用，还应从机制、方式、创新、善后等方面上予以强化。

1．积极发挥人民调解制度在解群体性纠纷中的作用。人民调解是指依法设立的人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使纠纷当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的一种群众自治活动，是一项具有中国特色的化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式，被国际社会誉为化解社会矛盾的“东方经验”。群体性纠纷作为一种纠纷，人民调解制度理应发挥其应有作用。

（1）增强人民调解委员会化解纠纷的动力。虽然《人民调解法》规定人民调解委员会也可以主动调解，但是化解群体性纠纷压力大、困难多，如何增强人民调解委员会加入群体性纠纷对动力是必须要考虑的问题，因此必须建立相应对考核和激励等机制，才能增强人民调解组织化解群体性纠纷的动力。

（2）鼓励当事双方积极寻求调解以化解纠纷。《人民调解法》第十七条规定：当事人可以向人民调解委员会申请调解；人民调解委员会也可以主动调解。当事人一方明确拒绝调解的，不得调解。调解是合意型纠纷解决机制。实践中，“合意”一般包括当事人自愿使用调解手段、参加调解过程、接受调解结果及自动履行调解协议四个方面。如果一方当事人不具有调解对合意则不能进行调解，因此，应当制定切实可行的实施细则，保证调解效果，才能树立调解对威信，使今后发生对群体性纠纷对当事人自觉主动的到人民调解委员会要求调解以化解纠纷。在双方都有调解合意对前提下进行调解，主动权就可掌握在人民调解委员会中，化解纠纷成功率就会提高。

（3）及时调解协议书进行司法确认，以取得强制执行力。鉴于群体性纠纷的复杂性，双方达成调解协议应当制作调解协议书，并由各方当事人签名、盖章或者按指印，人民调解员签名并加盖人民调解委员会印章。根据《人民调解法》第三十三条规定：双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。 人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。 因此，为了避免单方面反悔，导致调解协议无法执行，人民调解委员会在双方达成调解协议后，应敦促当事人及时到人民法院申请司法确认，使调解协议书获得强制执行力。只有使调解协议书获得强制执行力的保证，才使今后的群体性纠纷对当事人愿意接受调解。

（4）调解人员和调解程序应当保持正当性，以取得当事人信任。人民调解委员会没有行政机关的强制性和审判机关的权威性，完全靠当事人的“合意”取得解决纠纷的合法性与正当性。调解组织如何保持正当性，让当事人相信并自愿参加到程序中，值得重视。一是人民调解员应当按照民主程序产生，二是调解应当按照公开公正的程序进行。虽然人民调解以灵活、简便、注重实质结果为主要特征，但并不意味调解过程可随意进行，必须遵守法律和基本程序，只有这样才有利于纠纷的有效解决，才能保证调解协议合法有效，才能提高人民调解的威信。

2．构建律师调解群体性纠纷制度。群体性纠纷调解的成功率和当事群众的满意度往往取决于调解员的权威、经验和技巧。有学者认为，作为中立第三人的调解员，其权威性并非源自制定法的明确赋予，而是基于其自身的“社会优势”，如职位优势、文化优势、品德优势和辈分优势等。随着我国城市化进程的加快和社会结构的迅速变化，第三人基于血缘关系、熟人社会获得“社会优势”的基础逐渐弱化，其德高望重的优势在新的社会环境下也逐渐失去了用武之地。传统的人民调解组织化解纠纷的作用逐渐减弱，很大程度上源于当事人对调解员不信任和对社区调解机构缺乏认同感。因此，律师的自身优势必然将其推向调解制度的舞台。

（1）在律师法中特别规定律师调解可以接受双方委托。如果要使律师事务所和律师具备调处社会纠纷的功能，就应当赋予律师事务所或律师受双方当事人委托居中调处纠纷的权利，因此不应当将律师事务所和律师接受双方当事人委托居中调处纠纷视为违反不得双方代理的规定。

（2）成立律师调解委员会、规定调解律师的资格。可以在律师协会下设律师调解委员会，设主任一名、副主任若干名。编制调解律师名册。规定调解律师的任职条件，鉴于调解群体性纠纷的实践需要，调解律师一般应当具有五年以上执业经验。

（3）受理案件集体讨论制度。律师在面对群体性案件时，首要考虑的应当是“接”与“不接”的问题，而核心在于能不能“接”的问题，因此，律师在受理群体纠纷案件时，应当报告律师事务所主任，由律师事务所召集由全体合伙人进行讨论，然后投票表决是否接受当事人的委托。

（4）报告备案制度。律师事务所受理群体性纠纷案件后应当向律师协会进行书面报告，在代理过程中，做出重大决定时也应当向律师协会书面报告，在群体性纠纷结案后也应当报告。

（5）由两名以上不同律师事务所的律师受理群体性纠纷案件。因为群体性纠纷案件一般案情比较复杂，设计多方面的专业知识，因此，一名律师往往难以胜任，并且在代理群体性纠纷案件时需要执业律师互相监督，同时两名律师受理案件也是对律师的保护。因此，律师事务所受理案件后，有本所主任选定一名调解律师，同时由律师调解委员会主任根据群体性纠纷的性质从调解律师名册中按照执业律师专长随机选定一名律师。如果选定的律师在受理案件的律师事务所执业，则有调解委员会主任重新选定。代理费的分成办法可以协商确定。尽管首先受理案件的律师在一个案件中减少了收入，但是，由于每名调解律师都有被选择和其它律师合作的机会，因此，从统计学而言，其收入不会受到影响。

（6）应当立法明确律师调解的法律效力。应当在律师法中规定律师调解的法律效力，赋予律师调解协议以法律强制力，只有赋予律师调解协议法律强制力，律师调解制度才不是纸上谈兵，才能在调解群体性纠纷中发挥作用。

3．改进信访处理方式。改进信访制度，使信访案件及时特到处理，避免访而不决，导致群体性纠纷当事人越级上访，对重大疑难的信访案件邀请有关政府职能部门领导和群众代表进行有针对性的评议，为妥善解决信访问题创造有利条件。同时，建议将法律援助引入信访，鼓励律师对符合法律援助条件的信访公民提供法律援助，增强信访的法律含量，使信访走向依法解决。

4．扩大强制性的行政先行处理的范围。针对纠纷在某些领域的多发性，现阶段可以考虑将行政先行处理的范围扩大到土地征用纠纷、房屋买卖、企业改制中的职工安置纠纷等领域，使当事人获得非对峙性的和解机会，从而将大量群体性纠纷拦截在民间和基层，以有效地缓解司法工作的压力。

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