中心城区垃圾分类处理模式研究

计划，2020年底前，46个重点城市的城区范围内将先行实施生活垃圾强制分类。然而从目前各地政策实施情况来看，垃圾分类管理依然处于“摸石头过河”阶段，全国尚未形成系统的、有效的垃圾分类管理体系。现有研究主要集中在居民垃圾分类的意愿与行为研究[6]，城乡垃圾处理现状、方式与构成，末端处理技术的探索与比较研究[7]，垃圾分类的管理方式选择问题[8]，垃圾处理业的市场化研究[9]，国外发达国家的垃圾分类管理经验借鉴等方面，没有相关文献提出一套切实可行的、系统化的垃圾分类管理模式，来帮助垃圾分类政策落地。

本研究采用实证的方法，分析研究天津市中新生态城在垃圾分类管理方面的成功经验与不足之处，在此基础上针对中心城区和城郊地区的不同特点，构建适合华北地区实施的垃圾分类管理模式，帮助落实生活垃圾分类政策，培养居民垃圾分类习惯，在源头上解决垃圾围城问题。

1  案例：天津中新生态城

天津中新生态城作为全国第一批生活垃圾分类示范城（区），总体上形成了“源头减量—分类收集—分类运输—综合處理”的垃圾分类管理方式，在管理和技术方面颇具生态城特色。

技术方面，生态城形成了一套以智能回收终端和气力运输系统为载体，借助互联网技术鼓励居民源头分类的“分类垃圾袋+垃圾分类积分卡+智能回收终端/垃圾气力输送系统+积分兑换商店”的垃圾智能分类回收系统，如图1所示。

每一名入住生态城的居民都可以免费领取一张“垃圾分类积分卡”，居民正确地分类投放可回收垃圾后，可以获得积分。凭借积分卡里的积分，居民可以到指定地点兑换商品和折扣券等。专业回收人员定时定点收集，并将垃圾进行二次分拣，最后委托专业资源化公司对各类可回收垃圾进行资源化处置。对于厨余垃圾，居民用黄色垃圾袋盛装，投放至专用垃圾桶，清运单位统一收集并运送至餐厨垃圾处理站进行集中处理，实现资源化利用。对于有毒有害垃圾，居民直接投放到小区公共区域的有毒有害垃圾桶中，物业公司定期收集，交由环卫作业部门统一运输，并委托专业公司进行无害化处理。对于其他垃圾，用白色专用垃圾袋盛装后投入气力运输系统，收集至转运站，然后统一运输至生活垃圾焚烧厂，进行焚烧发电处理。对于大件垃圾，通过电话或智能物回终端机预约的方式，由专业回收人员上门统一收集，并委托专业资源化公司进行资源化处置。

管理方面，主要体现在环保领域DBOO模式的探索性应用。生态城垃圾分类工作主要由天津生态城环卫有限公司全权负责，根据天津市人民政府令2008年第13号《中新天津生态城管理规定》第三章第22条，天津生态城投资开发有限公司是生态城基础设施和公共设施的投资、建设、运营、维护主体，按照生态城管委会的计划要求负责相关设施的建设、运营和维护，并享有相应的投资权、经营权和收益权。市政公用设施大配套费和土地出让金政府净收益，应当用于前述设施的建设与维护。根据上述规定，2008年6月10日生态城管委会授予投资公司环卫专项运营权，负责气力输送系统的设计建设运营、智能回收终端机研发建造投放运营、管理后台及扁豆帮APP研发运营、垃圾分类人工宣传活动等。

2  生态城可借鉴的经验与不足

生态城在垃圾分类管理方面有着许多先进的经验，值得认真分析和借鉴。

第一，依靠技术力量，搭建智能化垃圾分類体系。生态城创新性地开发智能物回机、积分奖励系统和扁豆帮APP，实现“线上教育”与“线下分类”相结合，“垃圾回收”与“实物奖励”相结合，并破除了传统的集中收集、人工二次分拣的垃圾回收模式需要大量人力且危害劳动者身体健康的弊端，真正实现了源头分类，垃圾回收效率也得到极大提高。此外，生态城还首次大规模应用气力运输系统，即通过预先铺设的地下管道将生活垃圾抽送至中央垃圾收集站，再经过压缩处理最终运输至垃圾处理厂，主要用于白色垃圾袋盛装的其他垃圾的回收。该技术全过程具有密闭化、自动化和机械化等特点，在收集过程中，垃圾不经人工倒运，免除了传统垃圾收集方式中需要使用大量人力、物力的弊端，还可以减少对环境造成的二次污染、减轻垃圾运输车对道路交通的压力。

第二，转变政府角色，充分调动市场积极性[10]。长期以来，垃圾管理工作都由政府包揽，环卫部门既执行监管职能，又要具体组织垃圾的清运和处置，属于典型的“政企不分”，不能形成有效的监督和竞争机制。生态城环卫领域的DBOO模式可以作为其他城市垃圾管理体制改革的借鉴。将相关设施（如气力运输系统、智能物回机、垃圾桶等）的产权和收益权交给公司，政府只承担制定政策、监督和管理的职能，有利于政府简政放权，也提高了垃圾分类管理工作效率。

第三，指标体系的约束与政策工具的合理组合。生态城在建城之初就有中新两国对其制定的26条指标体系的约束，关于固体废弃物，就有“每日人均生活垃圾产生量低于0.8kg;垃圾回收利用率大于60%;危废与生活垃圾（无害化）处理率达到100%”的三项指标约束，明确的绩效目标和严格的绩效考核让生态城在建城不久后就达到了全国领先的垃圾分类管理水平。同时，生态城以开放性、多元化主体、多层次政策工具运用、战略管理的理念开展垃圾分类管理，因每种政策工具都有其特性、前提条件、适用范围及优劣，生态城在推广垃圾分类政策实施的过程中，突破单一工具的局限性，协同促进生态城垃圾分类政策的实施。

第四，志愿型参与，把参与主动权和话语权交给群众，发动群众自行讲解和宣传，既节约成本又突出效果。生态城面向校园招募热爱环保公益的学生，利用业余时间担任垃圾分类讲解员，负责垃圾分类科普宣传、垃圾分类科普公益活动策划与执行、垃圾分类公益讲座和垃圾分类宣传资料的设计制作等等，节约了大笔的人力资源成本，同时也促进了社会参与，充分激发了公众的积极性和创造性，同时也是给热爱环保事业和愿意锻炼自我的学生提供了一个双向平台。同时，生态城注重垃圾分类教育，让垃圾分类教育进入校园课堂，让天真易接受新鲜事物的孩子们去影响一个个家庭成员，让下一代普遍认同、养成垃圾分类的习惯。

凭借其覆盖全面、智能高效的分类模式、积极热烈的居民参与、显著的垃圾分类成果，2015年4月，生态城获批成为全国第一批生活垃圾分类示范城（区）。近几年来，全国各地也掀起了模仿生态城的“互联网+垃圾分类”热潮。但是，生态城的垃圾分类管理方式依然存在一定的问题，在此基础上本文提出政策建议。

首先，推进“全民垃圾分类”，强制措施必不可少[11]。生态城在经济激励鼓励居民垃圾分类的模式已经十分完善，在初期也吸引了不少居民参与，但仅仅依靠经济诱导没有任何强制措施，容易陷入分类人数增长缓慢、资金负担日渐加重的窘境。强制措施的形式可以是多样的，不一定是单一僵硬的行政处罚。这一方面我们可以借鉴日本丰富的经验，在法律法规上，明确规定居民源头减量、配合垃圾分类、积极使用可再生产品等等的义务;加快推进生活垃圾收费制度，将垃圾处理费的收取与垃圾分类质量、产生垃圾多少挂钩，经济上倒逼居民分类[12]。

其次，增强垃圾分类管理各个环节企业的自我盈利能力，减少对财政资金的依赖。现阶段，出现在垃圾处理领域的市场化，多为特许经营权和政府购买服务，不论是哪种形式，最后的买单人还是政府财政，它所吸引的各类企业，不论是环卫公司、末端处理企业、前端科技分类企业，很大一部分的运营成本、盈利空间依靠政府补贴、政策倾斜，而不是根据所提供的优质产品、服务来盈利。政府应该在这个资金短缺的行业，为参与企业找到合理的营利的模式，改变完全依赖财政资金的现状。

再次，合理分配征收费用的份额，调整市场主体的关系。生态城虽然还未对居民征收垃圾处理费，但物业已经先行向居民收取，且未向生态城环保公司缴纳垃圾运输、处理费用，这是物业公司与环保公司的潜在矛盾之一。生态城政府可以主持物业公司和环保公司就垃圾费征收权问题进行商谈，先由物业公司统一向居民征收垃圾处理费，然后物业公司向环保公司交纳垃圾分类设备运营维护和垃圾运输费用，解决这一问题。日后若是实施了垃圾处理费制度，谁来收取，资金如何在前端、中端、后端企业中分配，如何协调各个企业之间的关系，这是政府应当思索的问题。

最后，注意市场链条的培育与接续，填补垃圾分类处理闭环的漏洞。生态城负责接受可回收垃圾的资源再生公司种类少、资质存疑，难以保证后续处理的效果。政府可以政策上扶持培育末端处理市场特别是可回收垃圾资源再生市场。目前生态城环保有限公司可以在资源再生技术的开发上加大投入，注重孵化一批符合标准的本地资源再生企业，从而形成从前端垃圾分类到后端垃圾处理再利用的“闭环”，填补生态城垃圾处理漏洞。

3  城市垃圾分類管理模式提炼

3.1 管理层面

由省级或直辖市政府根据本省（直辖市）的经济发展、地理特征和城市规划等情况，统一制定本省（直辖市）的固体废弃物控制指标和对本省（直辖市）各市（区）垃圾分类工作的绩效管理方案，同时对大规模的工程进行统一规划。

市（区）政府城市管理局根据上级政府规定的固体废弃物控制指标具体制定本市（区）的垃圾分类管理工作实施细则，并针对各项项目进行招标，政府与中标公司之间采用DBOO模式进行合作。

1.3.2 执行层面

市（区）政府主要负责宏观上的政策制定和市场监管，要注重培育末端处理市场，将分类好的垃圾进行最大程度地资源化和无害化。同时要采用公共参与的形式制定垃圾费征收制度，帮助环卫公司进行资本回收，实现垃圾分类市场的可持续发展，同时降低财政压力。

环卫公司主要负责生活垃圾的源头分类和分类运输环节，包含垃圾费征收、垃圾源头分类设施的提供、垃圾分类运输，以及与末端垃圾处理公司合作将垃圾进行无害化或资源化处置。

政府要充分利用志愿性组织的力量，给他们提供平台，由经验丰富的、专业的志愿性组织来进行垃圾分类的宣传和教育工作，提高社会资源的配置效率。

参考文献

[1] 姜建生，刘学民，葛姣菊.深圳市垃圾分类减量计划实践模式探究[J].生态经济，2018，34（5）：126-131.

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[3] 何惠君.城市垃圾分类收集与分类处理的科学性与前景[J].环境卫生工程，1997（1）：24-26.

[4] 薛立强，范文宇.城市生活垃圾管理中的公共管理问题：国内研究述评及展望[J].公共行政评论，2017，10（1）：172-196+209-210.

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[6] 陈绍军，李如春，马永斌.意愿与行为的悖离：城市居民生活垃圾分类机制研究[J].中国人口·资源与环境，2015，25（9）：168-176.

[7] 李晶，华珞，王学江.国内外城市生活垃圾处理的分析与比较[J].首都师范大学学报（自然科学版），2004（03）：73-80.

[8] 李翠红.公共政策工具的选择研究——以北京城市生活垃圾分类收集为例[J].科教导刊（下旬），2016（3）：169-170.

[9] 周咏馨，程浩，王立政.垃圾处理业市场化运营的投资动力[J].开发研究，2017（2）：53-56.

[10]刘梅.发达国家垃圾分类经验及其对中国的启示[J].西南民族大学学报（人文社会科学版），2011，32（10）：98-101.

[11]吕维霞，杜娟.日本垃圾分类管理经验及其对中国的启示[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2016，55（01）：39-53.

[12]鞠阿莲.日本生活垃圾收费制度综述[J].环境卫生工程，2018，26（02）：80-82+86.

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