论当前中国政治锦标赛的利与弊

摘 要：官员的激励问题是政府治理中的重要问题，改革开放以后，随着事权下放、财政分权等改革，我国在政府治理中对官员的激励呈现出着重强调“经济绩效”的政治锦标赛特征。政治锦标赛对官员的晋升激励虽然有助于促进地区经济的增长，但与此同时也出现了诸如地区保护主义、重复建设、过度竞争等负面效应。随着我国的发展，各级政府的核心目标和任务正在并将进一步趋向多元化，这些目标往往比经济发展更难直接分解为具体的绩效目标，并且更加难以考量，因此以GDP和相关经济指标为主的官员晋升机制必将发生改变。

关键词：官员激励;晋升机制;政治锦标赛

中图分类号：D0   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）29-0003-02

激励不仅仅存在于企业之中，其是所有组织有效运行的一个重要因素。在管理学中，激励是指激发和强化员工对自身内在需要的意识并推动和鼓励员工为了满足这些需要而采取的行动支持和帮助他们为实现组织的目标而不断努力的过程。对行政管理而言，对官员的有效激励不仅关系着政府的有效运行，也关系着整个国家的发展与公民的日常生活。

一、政府官员激励机制及理论

政府官员的激励是一个触及政府治理的重要问题。尤其是我国长期以来的行政体制一直流行属地化分级管理模式，这个模式赋予了地方政府相当大的行政治理权力，政府官员拥有较大的自由裁量权。

目前，学术界对我国政府激励制度和行为进行研究主要有两个方向，一是把政府视为一个整体来研究，二是对我国官员的个体激励进行研究。

本文认为，用单一地从行政性分权和财政包干下对我国地方官员的财政与经济激励的角度讨论我国的政府治理是不全面的。没有行政性分权和财政包干作为前提，激活地方政府的经济发展热情，我国的经济当然无法获得当前如此迅速的发展。但是，也不能完全忽略地方官员政治晋升博弈对地方经济的影响。本文正是从我国官员的个体激励角度为出发点，主要以周黎安提出的“政治锦标赛模式”探讨我国地方官员的激励问题。

二、政治锦标赛模式

众所周知地方官员产生的渠道主要有两种，一种是典型的金字塔结构，即由下而上的选举。另一种是自上而下的中央政府任命制，中央具有集中的人事权，即中央或上级政府有权决定下级政府官员的任命。再加上，在计划经济时期，我国形成了“M型结构”，存在着结构和功能类似的多层次、多地区的管理结构[1]，即所谓的“块块经济”，各个省区之间经济上相对独立，都拥有相对完善的工业体系，这些条件使各地方政府官员发展经济具有了客观的可比基础，使得我国可以围绕经济增长展开官员晋升激励，在这个多层级，逐级淘汰的程序中竞赛取得优胜的官员将获得晋升。

（一）政治锦标赛的正效应

第一，从官员激励的角度来说，官员间的政治锦标赛对地区经济增长起了积极影响。改革开放以来，行政分权的模式彻底打破了过去的局面，使地方政府在管理地方经济活动的过程中获得了更大的财权和事权，于是地方官员可以通过手中的资源配置来实现自己的利益。在事权下放的同时，地方官员的晋升也由过去单一服从上级政府的政治导向转变为追求本地经济发展。在以经济建设为中心的新体制下，官员们基于自身政治利益和经济利益的双重考量，发展地方经济的主观能动性空前加强，直接推动了地方经济的增长。

第二，政治锦标赛使官员们积极追求本地经济发展同时积极完善公共基础设施。在以GDP及相关经济指标的增长为核心的政治锦标赛中，一方面，官员为了吸引更多的投资来发展当地经济，将完善地方公共基础设施建设作为争夺市场和资源的重要竞争手段。另一方面，地方政府在公共物品的供给制度上寻求新突破，开始积极与市场以及民间组织合作，形成公共物品和服务的多中心供给体系。这种做法既遵循了效率原则，同时也进一步完善了基础设施条件，为本地区经济活动的开展提供了良好的外部经济环境，也提升了公民的生活水平。

（二）政治锦标赛的负效应

虽然围绕地区的GDP和相关经济指标的增长为核心的政治锦标赛模式在激发地方政府宫员追求经济绩效的方面发挥了积极作用，成为政府实现经济高速增长的重要动力之一，但是在实现经济高增长的同时，也产生了负面的影响，比如重复建设导致的经济结构不合理，同级地方政府之间恶性竞争导致的保护主义，片面追求GDP而忽略环境保护、公众诉求等短视行为也普遍存在。

首先，引发地方保护主义、重复建设与过度竞争的问题。地方政府之间的竞争激发了地方官员们的投资扩张冲动，造成了很多地方保护与重复建设行为。除了地方保护主义、重复建设的问题，地方政府间恶性竞争行为也常有出现，主要体现在税收竞争以及土地价格大战，近年来受以GDP增长为主的绩效考核激励，各地政府都十分重视招商引资。为了爭夺外资项目发展地方经济，许多地方以远远低于成本价的土地价格吸引外商，并且竞相出台各种优惠政策，如降低税率、提供补贴等来争取外部资本。从激励的角度来看，单纯的财税激励并不足以使地方政府之间的竞争达到如此激烈的程度，而真正的“幕后推手”实际是地方官员对于个人政绩的强烈追求，特别是在“GDP至上”的价值引导下的政治锦标赛使得地方政府之间的恶性竞争行为难以避免。

其次，在政治锦标赛的晋升机制下，政府间合作缺位带来地区经济差异。我国地方政府之间的合作往往很难开展，其根本原因是地方官员的“经济人”身份和晋升竞争的零和性质。对于处于同一晋升锦标赛中的地方官员而言，别人的晋升就意味着自己的晋升机会被剥夺，获胜者和落选者之间的利益冲突和矛盾是不可调和的，再加上没有完善的利益补偿机制来很好地解决合作后的利益分配问题，因此，我国地方政府之间的合作空间一直都非常狭小。合作的缺位带来的负面影响就是行政区交界地带的经济发展落后问题[2]。可见，地方政府之间的过度竞争行为已经严重影响到效率的发挥和资源的充分利用，造成了地区经济差异，甚至使一些原本蕴含丰富经济资源的交界地区因无人开发且长期被人忽视，经济发展停滞不前。

再次，环境污染问题。地方政府忽视环境污染问题主要有两个方面的原因：一方面，处于政治锦标赛中的地方官员只关心自己任期内地方经济的增长。尽管中央一再倡导“绿色GDP”的理念，但这丝毫不影响地方官员将发展地方经济作为所有工作的重中之重。由于过分看重地方创收，政府往往对那些污染严重但盈利能力突出的企業采取纵容和保护的态度，甚至采取各种方式拖延或阻碍环保部门对于这些污染企业的检测和整改。另一方面，由于某一地方政府的行动往往会对周围地区产生“溢出效应”，而政治锦标赛使得地方官员对于有负向溢出效应的行为则表现出了激励过度的问题，导致激励作用发生偏差。

最后，在追求经济高速增长的地区间竞争下，一些地区形成了政企联盟的现象。政企之间的合作本质上是一种为达到“双赢”的利益交换模式[2]。然而，问题往往在于政企之间的经济合作关系应该在一定约束下朝着健康的方向发展，但事实上，在我国很多地方的政企联盟到头来催生出了不少“官商勾结”的现象。政治晋升的激励过度使得很多地方官员不惜一切手段赢得竞争的胜利，当他们意识到仅凭一己之力难以实现晋升的时候，就利用与当地企业的联盟来获取资金和其他资源。

三、发挥政治锦标赛中的正效应

伴随以地区GDP及相关经济指标的增长为核心的政治锦标赛激励机制带来的负效应的不断积累，这样的“激励契约+强激励”的官员激励机制受到越来越多地反思和批判[2]。如何更好地发挥对官员的激励正效应，遏制其负效应是当前我国政府治理中必须解决好的问题。

第一，实行可持续发展政绩考核指标体系，更全面的考核地方经济、社会的发展。当前，中央政府所倡导的“绿色GDP”即是这一体现，把经济活动的环境成本纳入传统的GDP核算中，使地方政府在追求GDP增长的同时，考虑对环境资源所带来的压力和成本，使其追求可持续的而不是短期的经济增长。还可以将社会和民生指标纳入对地方政府官员的考核。可以改变单纯的由组织任免地方官员的晋升制度，在基层可以试点直选地方政府官员，使官员的晋升更公开、透明和民主。

第二，完善信息公开制度。政府信息公开是指政府基于公共利益将其掌握的公共信息依法定条件、程序、方式、时间通过适当的信息渠道向社会公布，以及公民、法人及其他组织依法获得、使用公开信息的制度模式。只有信息公开，才能更有利于公民对政府行为的监督，打破政府信息垄断，才能更好地发挥官员对地方经济的正效应，防止寻租等现象的出现。

第三，促进地方合作，打破地方保护主义促进全国统一市场的建立。在我国想要打破地方保护主义并不容易，为此，需要制定和完善相关法律法规，保证不同地区的企业在非归属地也能得到公平对待。中央政府也要制定大的区域性协同发展规划和政策，做好宏观调控。只有这样才能保证全国统一市场的建立和完善，打破地方分割和地区封锁。

第四，要重视地方政府官员的腐败问题，设定惩罚措施，避免道德风险。我国需要进一步改革和完善相关制度，防止政府官员的腐败行为。完善法律监督体制，体现法律的明晰性、权威性、强制性、独立性，通过完善相应的法律，对政府官员的权力边界进行明确的划定和限制，加大惩处力度。

参考文献：

[1]舒庆，周克瑜.从封闭走向开放：中国行政区经济透视[M].上海：华东师范大学出版社，2003.

[2]周黎安.转型中的地方政府：官员激励与治理[M].上海：格致出版社，2008.

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