中国政治社会化进程中的政务公开研究

本文从政治社会化的视角来分析政务公开对政治社会化的重大意义，探讨了当前中国政务公开存在着公开尺度、文化阻力及教育制因等制约因素，提出了发展多种监督方式完善政务公开保障措施、构建高效电子政府为政务公开提供良好的平台和契机、尝试构建首席信息官制度（ＣＩＯ）加大处理政务公开信息流的力度等措施。

[关键词]政治社会化；政务公开；电子政府

[中图分类号]Ｄ63[文献标识码]Ａ[文章编号]1004－518Ｘ（2006）11－0174－04

叶荣（1981—），男，江西赣州人，南昌大学法学院行政管理专业硕士研究生。（江西南昌330047）

政务公开在政治现代化进程中逐渐显现出其强大的生命力，对中国政治社会化进程起到了重要的推动作用。政务公开不仅是政治社会化的重要表现形式，更是政治社会化得以延续的重要手段。因此，正确认识政务公开在政治社会化进程中的意义，深入探讨政务公开在转型时期的困境和推进政务公开的路径选择，更好的理解政治社会化从而不断地巩固中国共产党的执政地位，具有非常重要的理论意义和现实意义。

一、关于政治社会化概念的界定及其内涵

“社会化”是社会学和人类学上的术语，是指人们通过社会互动，形成人的社会属性，实现人的社会生活，促进和保持社会一致的过程。从20世纪50年代开始，“社会化”的概念被引入政治学研究中，政治学者从不同的角度来界定政治社会化的概念。美国学者戴维·伊斯顿、杰克·邓尼斯指出：“政治社会化是人们习得其政治取向和行为模式的发展过程”；美国政治学家格林斯泰因认为：“政治社会化是正式负责教育的机构有目的地对于政治意识、政治价值和政治习惯的灌输”。以上两种观点在发展中都逐渐显现出一定的历史局限性，两者都忽视了作为具有主观能动性的个人与社会政治体系之间的积极互动关系。英国学者Ｋ·Ｐ·兰顿发展了这一概念，他把个人置身于一个交流畅通的政治系统中，社会成员获得政治训练并形成政治认知，他提出：“政治社会化是人们把自己所属的社会团体对社会的信仰和观念融合到自己的态度和行为模式中去的过程，是社会的一代向下一代传递其政治文化的方式”。[1]在我国，对政治社会化概念界定比较有代表性的观点是杨光斌教授所提出的：“政治社会化就是社会成员在政治实践活动中逐步获取政治知识的能力，形成政治意识和政治立场的过程。”[2]这种定义揭示了政治社会化的内涵。笔者认为，全面理解政治社会化应从作为一个政治体系得以维系并使其顺利进行的心理环境——政治文化入手，因为政治社会化必然会形成一定的政治文化，是政治制度内化的过程。因此，政治社会化是政治文化的形成及传递的过程，是社会个体与政治系统互动、相互认同的过程，是渐进、有序、广泛的过程。

政治社会化的内涵应包括以下两点：第一，政治社会化是个体从“自然人”到“政治人”转变的过程。一方面，社会个体主动学习政治文化，接受主流政治文化。另一方面，是政治体系有目的灌输政治信息的过程。经过这两个过程，使社会个体逐渐掌握一定的政治知识，内化成个体的政治情感及政治信仰，从而实现由“自然人”到“政治人”的转变。第二，政治社会化是社会个体与政治体系之间相互联系、相互影响的互动过程。就社会个体而言，政治社会化过程是其充分发挥主体能动性，运用自己的认识能力、判断能力对来自政治体系的政治意识进行分析、评价，并在此基础上有选择地予以吸收。对于政治体系而言，政治体系总是根据自身的政治需要和政治意图，有目的、有计划、有组织地进行政治意识的传播。社会个体与政治体系所表现出来的主动性与计划性的统一正是政治社会化过程中个体与社会相互联系、相互作用的内在关系的必然反映。

二、政务公开对政治社会化的重大意义

既然政治社会化是社会个体成员与政治体系之间互动的过程，是形成政治文化传递政治文化的过程，那么作为政治社会化外在表现的政务公开无可厚非的充当了一个有力的工具，其对政治社会化的意义主要表现在：

1．政务公开是政治文化和意识形态传递与延续的重要途径。

过去，我们一直在探讨政务要不要公开以及要公开多少的问题。随着《政府信息公开条例》被列为国务院2006年一类立法，这将是我国政治改革迈出的重要一步。政务公开所要公开的是和政治体系有关的，以权力运作为主线所有涉及公共事务、公共服务的事项，[3]也是政治体系根据自身的政治发展要求，向社会成员传播社会主导意识形态，使社会成员获得广泛认同和支持，并内化为自己的政治认识、政治情感、政治价值的过程。从这一点看，政务公开具有延续政治文化和意识形态的重要作用。政府作为承担政治社会化和政务公开的主要机构，政务公开是其本质要求，也是其职责所在。其行为不仅仅展示政府形象和维护民众的利益，在某种意义上更是影响了民众，进而深入到他们的态度。

2．政务公开是政治社会化下政治体系和个体成员二者之间的辩证统一。

政治社会化在某种意义上决定政务公开的性质，政务公开的某些特征也会受政治社会化特征的影响。政务公开实际上也是两个运动过程的辩证统一。一方面，对政治体系中的个体成员来讲，是他们根据民主发展的规律和自身发展的要求，通过各种途径从政治体系中获得所需要的各种政治信息、政治信仰、政治价值等，形成政治人格，成为“政治人”的过程。另一方面，政务公开是任何社会文明、民主进步的必然进程，这就决定了对于政治体系而言，政务公开是其本质要求，政治体系必须将体系内的各种信息（保密信息除外）毫无保留的在社会成员中扩散和传播，使社会成员接受或内化并按照共同的模式进行政治生活。这两个过程主体不同，目的也不同。社会个体成员的目的是为了获取政治归属感，取得社会的认同，并能顺利地参与各种社会政治或经济活动。政治体系则是试图通过政务的有效公开来获取便于政治体系稳定和发展的社会环境，从而体现民主发展的要求。

3．政务公开符合政治社会化下的政治发展的要求。

政治发展包括国家政治系统提供大众支持的社会化过程，同时包括了广泛的政治参与建立制度的社会化过程。[4]在我国，大部分学者认为政治生活民主化是政治发展的重要内容之一，建立和发展民主制度，使民主原则精神渗透到人们日常生活中，形成制度化的民主生活方式，主要涵盖了大众参与、政治公开、机会均等、实行法治等。民主生活则意味着广泛的大众参与，意味着规则公开的前提下大众的选择过程，这一切都在公开、透明的环境下进行。政治社会化下的政务公开不仅仅要向大众提供一些静态的政治知识，如政治体制、管理制度、运作规则、工作程序及法律法规的内容，并且给大众提供大量的生动活泼的动态政治活动信息，包括正在进行的政治决策、政治管理、行政管理信息，正在进行的改革以及人民能够感觉到的正在变动的利益关系信息等。这些活动和信息有助于培养公众关心和参与政治的兴趣、意愿和要求，从而使民主这个齿轮有效的运转起来。

三、中国政治社会化进程中的政务公开困境探析

当今，政务公开已在我国各级政府和各级职能部门有了相当广泛的实践，有的已具有相当的规模和深度。但不可否认的是，中国的政务公开在实践中还存在着一些问题，主要体现在以下几个方面：

1．公开尺度

公开的尺度可以分为公开的广度和公开的深度。政务公开的广度实质上指的是公开客体所占的比例，即对哪些公众公开的问题。从20世纪80年代开始的村务公开已在全国范围内推行，而乡镇一级、县市一级、省一级的政务公开则是星星点点、仅分布在一些较为发达的地区，地区差异较为明显。在推行了政务公开的地方，大多数也只限于政府机关，少数一些地方已经扩展到公共服务事业部门（如学校、医院、银行、电信、市政等）。政务公开的深度实质上是指公开的有效性和充分性，即如何公开、公开到何种程度的问题。一部分地方的政务公开还存在着极其严重的表面化、形式化的倾向。有些地方的政务公开内容仅限于文字上的规定和一些硬性的统计数字，一些地方政府特别钟情于在“政绩广告”、“花架子”上做文章，停留在“虚公开”、“假公开”上，统一的政治文化难以形成，相反，不利于社会安定的一些亚政治文化却得以借势萌生，对社会的稳定和经济的发展带来不利的影响。

2．文化阻力

对当前中国政务公开产生不利影响是落后的传统文化和保密文化。我国的封建专制统治源远流长，“法藏于内，秘而不宣”，“民可使由之，不可使知之”等落后的传统观念在某种程度上制约了今天政务公开的发展。现今的官本位、官僚主义和文牍主义都是在落后的传统文化的基础上恶化的升级。保密文化有别于传统文化，任何政府的建立，首先是要维护国家政权的稳定，于是保守国家秘密成了重要任务，通过的法律规定也首先是保密法，而不是公开法。因此，保密的好处往往被不断发扬扩大，其形成的阻碍作用不仅与民主价值背道而驰，也损害了民主的进程。它好像是病毒，从一个政府传染到另一个政府，甚至蔓延到与国家安全毫无相关的领域[5]。公共选择理论的分析表明，保守秘密很大可能是为了满足政府官员以及相关特定利益集团的隐秘目的和诉求。美国大法官布兰代斯就说过“阳光是最好的消毒剂”。政务保密会助长腐败的滋生。

3．教育制因

受过教育的公民是民主的第二个重要的智力条件。[6]政治社会化背景下的政务公开是一个个体与社会的双向互动过程，要取得政治社会化的根本成效，作为动力源泉的个体积极性与社会积极性缺一不可。在政治社会化过程中个体积极性能否得到彻底发挥与其文化素质特别是政治素质密切相关。而公民政治素质的高低又与国家教育发展水平的高低直接相关。教育是提高公民素质的根本途径，也是提高公民素质的根本出路。阿尔蒙德和维巴对美国、英国、德国、意大利和墨西哥五国的公民文化的调查表明，教育程度与公民的政治意识、参政率是成正比的关系。[7]一个人受教育程度越高，就越会关心政治问题。即使提供了数量众多、内容正确、观点公允的信息，这对于仅有理性而没有学会消化与运用这些信息的人，以及缺乏必要技能来处理共同问题的人，都毫无用处。[8]中国正处于社会主义初级阶段，现实状况是“农业人口、文盲人口、贫困人口”比重大，教育发展极不平衡，特别是边远地区的教育非常落后，公民的法制观念和民主意识淡薄。据最新的官方数据统计，目前，中国15周岁以上的成人文盲人数高达1亿人左右，还有40％的中国人不能正常的使用普通话进行交流，教育的严重不足直接影响政务公开的有效进行。

四、中国政治社会化进程中政务公开的路径选择

政务公开作为任何一个民主政府的重要实践，它将经久不衰历久弥新地存在于每个时期，并成为民众与政府有效沟通的首要呼吁。目前，中国正处于一个重要的社会转型时期，虽然社会政治、经济文化等方面已发生了前所未有的巨大变化，但推行政务公开仍然是一项艰巨而持久的工作，任重而道远。

1．发展多种监督方式，完善政务公开保障措施。

推行一项长期性的政治管理工作，检查监督是非常关键的环节，也是政务公开得以推行、贯彻、落实的基本保障。政务公开的单向性决定了必须有良好的监督机制对政务活动进行长效监督，以确保其有效实施。首先，问责制应切实引入政务公开保障机制。问责制不仅意味着领导干部出了问题必须负一定的责任，还意味对那些群众不满意，热衷于“搭花架子”搞“政绩广告”只求太平的庸官敲响了罢官的警钟。促使公务人员努力增强管理技能，提高服务水平，赋予“为官一任，造福一方”的传统思想以时代内容和活力，突出“无功便是过”的新为官之道。其次，在政府部门推行全面质量管理（ＴＱＭ）。全面质量管理是从私营部门借用而来的，其基本思想是教育员工树立产品质量观念。根据这一观念，公共部门生产高质量的产品有一定的条件要求，“其一是所有成员必须对产品质量负责；其二是组织成员要像一个团队一样共同工作，而不是仅仅通过科层权威和劳动部门来维系彼此关系；其三，团队成员应时刻想到为提高产品质量和组织的生产力作贡献。”[9]其核心特征是顾客信息反馈与评估、雇员参与质量改善、目标管理等，强调顾客导向在公共行政中的重要地位，重点关注行政活动的质量与效果。最后，利用媒体特别是互联网对政务公开进行监督不失为行之有效的工具。一些大型的网络运营商不仅是可以作为政务公开的平台，而且在某种意义上更承担了监督政府的作用，独立的门户网站对各种社会政治信息大量的获取，引发无数网民的极大关注，这都将使互联网成为现今信息技术高度发展下政务公开的监督利器。

2．加强电子政务建设，构建高效电子政府，为政务公开提供良好的平台和契机。

电子政府虽是近几年才出现的新名词，但是其低成本、近距离、全天候和透明化的办公特征带给人们的不仅是全新的体验，更是一个全新的政府管理模式。自1999年我国启动“政府上网”工程以来，各地建立电子政府的要求一呼百应，特别是在加入ＷＴＯ之后，我国电子政府的建立已成必然趋势。不可否认是，我国电子政府的建设还处在起步阶段，存在一些问题，如：政务公开的随意性比较强；实用性差；对公众的回应性不足；门面工程、空站、老站、死站多。这些问题的存在有经济条件上的原因，有政府领导不够重视的原因，有公众信息技术水平低的原因等，但归根结底是政务公开制度缺乏导致的必然结果。面对新时代出现的新问题，我们要完善以下几个方面的工作：首先，创建完备的法律法规，规范电子政务建设。正确处理保密与公开的关系，加强信息发布的程序规范，完善政务公开的责任制度。其次，抓好基础设施建设，构建电子政府互动平台。杜绝空站、老站、死站的现象，发展渠道多样化的政府与公众之间的沟通平台。再次，努力培育健康有序的网络文化。健康的网络文化可以加速民主化的进程，公众的积极参与不仅实现自身的利益追求和价值，同时也加强了对政府合法性的认识。

3．尝试构建首席信息官制度（ＣＩＯ），加大处理政务公开信息流的力度。

20多年前，中国学术界就有人呼吁建立具有中国特色的ＣＩＯ制度。但时至今日，中国的信息技术人员和管理人员仍然处于分割状态。在某种意义上各级政府的信息中心主任、信息办主任，甚至机要处长、信息科长，这些也可以称为中国特色的政府ＣＩＯ。中国政府掌握了80％以上的信息资源，而据资料显示，目前中国政府的信息资源只有20％是公开的。政府信息的这种封闭、闲置或半封闭、半闲置状态，不仅会造成信息资源的极大浪费，还会导致资源配置失调、经济活动成本增加、腐败滋生等一系列社会问题。如何向公众提供真实、可靠、权威的信息，我们可以借鉴国外发达国家的做法，建立首席信息官制度。首席信息官制度（ＣＩＯ）是在20世纪80年代，随着信息资源管理热潮的兴起而诞生的。ＣＩＯ的主要职能是统一管理政府信息资源，参与高层决策，为领导提供政策建议和支持；协调信息系统各部门之间的信息沟通、发展、维持、优化信息系统应用；提高部门办事效率。[10]构建具有中国特色的ＣＩＯ制度，应该满足三个条件：首先是统一规划，协同建设。政府ＣＩＯ制度建设必须在国务院的统一规划指导下，由各省市区、各部门遵循统一的规范和标准协同建设，共同发展。其次是硬件保障。突破传统组织结构，让信息系统独立自主。传统的组织结构是金字塔型，层级多是其主要特点。在信息化时代，信息获取的便捷性让上传下达为主要内容的中间层可以大大精简。最后是软件保障，造就一批能胜任政府ＣＩＯ的高级公务员。建立健全首席信息官制度，对加强政府信息化规划、电子政务、项目实施与管理等，加大政务公开的信息流，推动电子政府向纵深方向发展，更好的服务于政务公开，具有重要的作用和意义。

总之，政治社会化进程中的政务公开不仅仅是为了监督政府，而是为了帮助政府更好地完成自己的使命，通过政务公开，使广大民众更加认同政府，使政府的运作更有效率，进而使中国共产党的执政地位更加牢固。

[参考文献]

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【责任编辑：李军】

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