中国式维稳的变革

[摘要]受转型风险社会与治理超大规模性的双重限定，维稳在中国政治现实中长期具有合理性依据，但中国在长期维稳实践过程中逐渐形成一种在压力型体制下以刚性稳定为目标的运动与管控型维稳形态，这种传统的中国式背离法治化的维稳形态一定程度上消解了维稳在中国的现实合理性。十八大以后，法治成为中国政治话语的主词，也在召唤一种新的能契合时代与社会发展的维稳治理方式的出场，这就是法治化的维稳，维稳朝向法治化变革能重新撑持其在中国政治现实中的合理性。

[关键词]维稳；压力型体制；刚性稳定；国家治理；法治时代

[中图分类号]D669.2 [文献标识码]A [文章编号]

一、问题的提出

秩序与稳定是人类社会生存与发展的基本需要，维持社会的整体秩序与稳定是现代国家、执政党、政府的核心职能，是一种共通性的政治追求。在一个变革急剧的风险时代，不稳定的可能性与事实都会长期客观存在，能否在不可能清除不稳定的情况下最大程度地有效消解威胁社会秩序与稳定的潜在风险以及将社会在一定程度范围内出现失序与不稳定之后再归正，则是一个政治体治理智慧与维稳功力的重要体现。改革开放三十多年来，我国的经济体制、社会结构、利益格局、思想观念都发生了深刻的变革、变动、调整和变化，并且会持续一个较长时段，在此过程中，切实挑战社会稳定的行为与事件以及诱发社会不稳定的潜在因素都在增多，作为一个超大规模的且始终以民生为念的国家，维持社会的整体秩序与稳定对中国而言具有更显著的历史意义和实践价值，由此，不管是以历史还是发展的眼光来看，维稳都可以在中国政治现实中获得其合理性。实际上，长期以来，我们国家也投入了大量的心力、人力、物力，探索、设计、采取了各种理念、思路、模式、手段用于维稳，但正如有的研究所示，我们国家已经陷入“维稳的怪圈”（越维稳越不稳）。[1]当然，这里对我国维稳投入与维稳产出关系的判定并不绝对准确，但也能总体上映照出我国维稳成效低的现实难题，我国维稳难题的生成一方面固然是由于社会转型变革期社会矛盾剧增，但现有维稳思路和模式的缺陷也值得关注。对于处于一个风险时代以及受治理超大规模性限定的国家来说，从根源上消解不稳定固然是最理想的，但寻求破解现有维稳思路和模式的缺陷，增强政治体的治理智慧与维稳功力才是最切实可取的。这也就意味着要破解中国维稳的现实难题，关键在于变革现有的维稳思路和模式，而任何有效的变革都需要基于对旧有体系以及变革情境限定的准确把脉。故而我们需要首先阐释这两个问题：我国现有的维稳思路与模式呈现怎样的基本面相？变革的方向何在？由于任何变革都受时空场景规约，或者说带有鲜明的时代性特征，因此要把脉我国现有维稳思路与模式的变革，还需要对这一变革的情境限定予以审视。

二、变革的理由：传统中国式维稳背离法治化

我们国家、执政党和政府一直对维持社会稳定的重要性有着清醒的认识，维稳也是我们国家、执政党和政府始终面临的一项重大执政与施政任务和考验，对于这样一项在中国政治中有着重要定位的工作，其开展也获得了从理念、体制、机制到技术的系统性资源支撑，而也正是由于维稳工作的特殊定位，在实践操作中，原本支撑维稳工作开展的理念、体制、机制与技术却迫于强大的政治性压力与功利考量而日益扭曲，使得我国维稳工作逐渐背离法治化。

（一）刚性稳定观：背离法治化维稳的理念基础

从理念层面来看，我们党和政府一系列正式的重要报告、决议、决定等文件以及我们党和国家领导人在众多场合中的讲话，都曾在不同层面上提出了关于稳定的论定，在中国政治语境下，这些都事实或将会成为我国维稳的主要理念资源，将极大地形塑维稳主体的稳定观，而稳定观的形成与确立是维稳行动的逻辑基点，不同的稳定观将导引不同的维稳行动逻辑。总体来看，我们党和政府提供的维稳理念资源主要是对稳定本身价值意义及其重要性的确认，是指导性的宏阔阐释，并没有对稳定的操作化层面予以限定，这为维稳主体维稳行动的自主性创设了足够大的空间，但正由于政治顶层没有对稳定的操作化层面予以限定，而又鉴于稳定本身价值意义及其重要性的确认，所以中层和基层维稳主体在这种层级政治中基于理性与经验的判断，经常利用自身维稳的行动自主性扩大不稳定的认定边界，以至于最终只将某一种或特定几种情形视为是稳定的，形成一种固化的、刚性的偏差稳定观。这种刚性稳定观的表征及其挟至的后果，于建嵘指出，刚性稳定观追求社会的绝对安定，将政治统治权力是否受到威胁作为社会是否稳定的最重要的判定参照物，时常演化为依靠国家暴力，采取一切手段压制或打击民众的利益表达；[2]唐皇凤也认为，刚性稳定思维使得整个政治体制极度敏感，以致于社会上诸多常态的行动都可能被冠以危及稳定之名而遭到干涉乃至压制。[3]可以说，这种在刚性稳定观理念指引下，维稳工作对象与内容极易泛化，并且致使对之的处理方式经常演化为脱离法治化轨道的暴力压制或其他强制策略的压制。

（二）压力型体制：背离法治化维稳的运行逻辑

从体制、机制层面来看，将中国维稳体制归置为威权压力型体制基本上能取得共识。我国的政治具有威权主义政治的特性，权力来源于中央且其运行呈现单向性，这种政治的威权特性是我国维稳政治中压力型体制得以运行的基础。压力型体制这一概念首现于荣敬本领导的课题组发表的《县乡两级的政治体制改革：如何建立民主的合作新体制》报告中，意指：一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。对应观照之下，压力型维稳体制是指各级党委、政府为了维护本地社会稳定，完成上级下达的各项维稳命令和任务，而构建的一套把行政命令与物质利益、职位晋升等挂靠起来的维稳工作方式与机制的组合。其实，压力型体制下考核与责任追究机制的设立，本来是上级传递行政压力、监督下级工作的一种重要制度设计与保障，初衷在于向下级政府及官员施加行政压力，解决群众实际困难，真正化解社会矛盾，但是压力型体制下的维稳，既可以通过指标量化的考核压力促使各级维稳主体积极作为，听民声、解民意、知民情、惠民生、得民心，防患于未然，也可能诱发他们不计一切代价，采取各种形式，动员各种力量，机会主义式执政施政，确实，在众多的责任追究制的压力下，地方执政者采取暴力或无原则的利益收买策略维稳是一种常态现象。而且在压力维稳体制下，具有行政主导、不计成本、“一刀切”、“一阵风”等特点的运动式非常态维稳成为一些地方政府运用最为广泛的维稳工作机制。可见，在这种压力型维稳体制与机制作用下，我国的维稳工作很大程度上都不符合法治化的要求。

（三）流动式管控：背离法治化维稳的技术形式

从技术层面来看，肖唐镖指出：与相对固化的维稳体制相比，维稳技术相对灵活，是“流动着的治理”。[4]而通过归整研究者们对我国维稳工作中具体维稳技术的生动地道化表述，我们也确实可以发现我国维稳技术的灵活流动性。应星在对大河移民上访故事的研究中发现，地方政府应对民众上访和闹事的策略，有“捂盖子”、“拔钉子”、软硬兼施和恩威并立的“摆平术”等类型；[5]郑欣基于对基层农民上访的田野调查发现，乡村干部对上访民众的回应策略大体有四类：一是信息不对称方法；二是政治太极法；三是软硬兼施；四是“秋后算账”；[6]肖唐镖从分类学角度将地方政府的维稳策略大体分为三大类：第一类，限制、打击和镇压方式，第二类，依法依理分类处置，或者协商让步，或者依法限制和打击，第三类，退缩、敷衍甚至一味迁就。[4]当然，还有诸如“花钱买太平”、“花钱买平安”、“人民内部矛盾用人民币解决”、“黑监狱”、截访、销号、拘留、罚款、劳教、判刑、“盯牢看死”、“严防死守”、“被精神病”、进“学习班”等等更形象化的维稳技术。通过上述对我国维稳技术的检视，诚如赵鼎新所言，目前的维稳方式是对民众机会主义的刺激、对法治和规则主义的消解。[7]概言之，我国维稳技术背离法治化的事实与倾向都更为明显。

至此，我们可以将传统中国式维稳的基本面相概括为：在压力型体制下以刚性稳定为目标的运动与管控型维稳。而这种维稳面相在很大程度上是背离法治化的。总体来看，在现有维稳体制下，我国维稳手段、方法和技术已达致一种完备状态，但借用一位长期在政法系统工作的领导干部的话塑形我国维稳工作的整体特征就是“三讲三不讲”——讲政治不讲政策（法律），讲形式不讲实际，讲短效不讲长效。[4]总之，维稳手段多是人治的手法，缺乏现代的文明和法治精神。这更以事实性的经验佐证了传统中国式维稳背离法治化的基本面相。

三、何种变革：中国维稳变革的情景限定与双重检视

在压力型体制下以刚性稳定为目标的运动与管控型维稳，在很大程度上是背离法治化的。而从我国维稳的实际成效来看，成效低乃至维稳怪圈的出现都强有力地说明背离法治化的维稳实际上是一种短视的布局，甚至使得我国发展形势与任务更为严峻。这表明中国传统式背离法治化的维稳已不可取，亟需变革。

（一）法治时代：中国维稳的新情景限定

如果说过去在较长时段内中国由于发展形势与任务特定与迫切的要求以及国家治理观念与理路、体系与能力的传统性与局限性，而赋予维稳极强的政治意义，这种维稳的超强意义性在一定程度上可以规避法治对其的约束，以至于维稳可以长期以背离法治化的方式进行，即是说中国传统式背离法治化的维稳由于特定时代发展背景与任务的限定而具有一定的现实合理性，那么，在发展背景与任务以及治国理政观念与理路都有更新变化的当今中国，可以说，变革中国传统式背离法治化的维稳时机已经具备。而中国发展背景与任务以及治国理政观念与理路更新变化中对中国维稳工作最具指导与规约意义的核心体现就是国家治理现代化和全面推进依法治国的提出。

党的十八届三中全会决定把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标，维稳在中国作为一种特定的社会治理方式，乃至作为国家治理体系中的重要一环，其本身也有特定的体系支撑与能力检验标准。因此，在全面深化改革背景下，在推进国家治理体系和治理能力现代化的具体要求下，以及鉴于中国传统维稳思路与模式的局限，对现有维稳体系进行变革以符合国家治理体系现代化的整体情境是适时的。而从党的十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家，强调依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，到党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这标志着中国的时代整体性特征与基调已经刻画上法治化的印记，法治化将是中国未来一个长时段中的基本情景。所以，中国维稳形态的变革也必将在这一情景中展开，受其限定。尽管传统中国式维稳呈现背离法治化的面相，但维稳在中国长期拥有现实合理性依据的撑持，维稳本身所内涵的政治意义不容否定，即使是在法治化成为时代既定情景的语境下，维稳依然有其存续的理由，即是说法治时代依然需要维稳，风险社会与转型中国以及超大规模治理等众多复杂条件环绕，我们并没有理由将维稳在中国进行整体清除。但审视中国维稳形态的缺陷，而且在“法治中国”成为国家追求的情势下，上至国家政治顶层设计，下至各级政府运作与社会具体治理，都必须正面回应关乎法治国家和治理体系现代化建设的时代性课题，同样，维稳以及与之关涉的维稳体系也必须进行自我修正变革以适应法治时代的到来。

（二）事实性与倡导性：法治时代中国维稳变革的双重检视

自党的十八大提出以法治作为治国理政的基本方式到接续提出国家治理现代化以及全面推进依法治国，构建中国特色社会主义法治体系，这一时段内治国维稳的形态变革也在进行，乃至有研究者认为已经出现中国维稳的良性大变局，但这个维稳良性大变局是否能真正出现，尚有待后续实践的进一步发展与检验，而且中国的法治是大国法治，中国的维稳也是大国维稳，中国维稳的法治化变革面临空间与时间的双重难题。另外，探求法治时代或者十八大以后的中国维稳变革，我们更多的还是只能作一种倡导性、预判性的分析，毕竟由于时段较短，中国维稳法治化变革在实践层面的事实呈现还不充足，再者由于制度粘性的存在，加之传统维稳从整体理念思路到体制机制再到具体技术上的强大固化板结，要对之消融转换，正如新一代领导集体所经常强调的要有足够的勇气与决心以及卓越的维稳体系（理念、思路、体制、机制、技术）再设计能力。

1.法治时代中国维稳的事实性变革

从事实层面来检视法治时代中国的维稳变革，虽然维稳法治化变革的事实呈现充足性不够，但也不至于完全没有。从对2000—2013年中国境内群体性事件的统计来看（如下图），我们可以发现，十八大之后（2012年），我国发生的群体性事件不论是总数量还是各个层次的规模，都有较大幅度下降，这说明十八大以后我国维稳工作取得了较为明显的成效。

鉴于十八大之后这一较短时段里，我国现实社会矛盾和冲突并没有明显减少，中国整体上还是处于一个风险社会，并继续受治理的超大规模性规约，所以能解释这一短时段中群体性事件总数量与各层次规模的整体性下降的因素就指向十八大以后我国维稳体系的变革。虽然维稳体系变革与维稳成效彰显之间的具体微观连接暂时难以透视，但方向性的判定还是可以获得的，即十八大以后我国维稳的法治化变革促使了维稳成效的取得。而从事实层面审视，十八大以后我国维稳体系变革的核心主题也的确是法治化的找回与归正。

前文提及，从中国的基本政治运行逻辑来看，我们党和国家领导人在重要时期与场合的特定讲话、批示等都会成为我国下一时段特定工作推进过程中的指导性理念与要求。而我们统计发现，十八大以来习近平总书记至少10次发表了有关法治建设、政法工作的专题讲话，从这一基本事实推断，我国的维稳体系变革在理念层面上至少已经确立了维稳法治化的主体地位，而这一理念上的整体转向对于我国维稳的法治化变革转型具有根本性的意义。与此同时，我们也可以从更具体的向度检视十八大以后我国维稳的事实性变革。比如党的十八大报告提出：提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。继而在十八届三中全会提出建立科学的法治建设指标体系和考核标准，并在十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中再次明确强调：“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容”，这都表明我国维稳的法治化变革转型不仅获得理念上的确立，而且还有具体的维稳考核机制规约；另外，从十八大以后我国地方党委政法委书记大多已不再由公安局长兼任、劳教制度的取消、信访全国排名的取消、信访分流改革、信访部门不再受理涉法涉诉信访而由政法机关统一受理、地方司法机关相对独立于同级党政机关的改革等等举措来看，我国维稳法治化变革转型在组织与制度层面以及具体技术层次上都获得了一定的对应撑持。

2.法治时代中国维稳的倡导性变革

在过去的长时段里，传统中国式维稳对文件与政策的倚重远高于对法律的倚重，甚至特定情形下法律还需要为维稳政策让路，而通过拔升维稳工作的政治高度，维稳政治还可以将政治的过程和方式纳入司法，这本身就是对法治的消解。而且在我国的维稳实践工作中，虽然有诸如《刑法》、《集会游行示威法》、《治安管理处罚法》、《信访条例》、《公安机关处置群体性治安事件规定》、《人民调解委员会组织条例》等可以依凭的法律和行政性规章，但它们都以宏阔性的、模糊性的指导为主，存在“操作的困境”，对众多细化的行动规定语焉不详。关于这一点，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也指出：我国法治建设存在诸如有的法律法规针对性、可操作性不强……等问题，必须下大气力加以解决。由此可见，我国在法治时代的维稳法治化变革的一个关键任务就是从由文件指导维稳、政策指导维稳转向法律指导维稳，而且指导维稳的法律要“既高屋建瓴、搞好顶层设计，又脚踏实地、做到切实管用；既讲近功，又求长效”[8]，显然十八大以来的短时段中这一变革没有具体事实显现，但这一变革正是我们认为应该倡导的，也是值得倡导的。

另外，结合传统中国式维稳背离法治化基本面相背后的深层次理由，我们认为法治时代中国的维稳变革还需要变革以静态、排他、刚性而脆弱为特征的传统稳定观和秩序观，转向动态、包容、柔性而坚韧的现代稳定观和秩序观，正如于建嵘所讲，维护社会稳定有其必要性，但使一切都为稳定让路，则是一种“体制性拘谨”，是一种过分的敏感。[2]，所以，克服这种“体制性拘谨”也是有必要的，因此就需要认知社会冲突与矛盾本身也具有正面功能，并且认知到政治体自身对冲突和无序是有承受空间的，不是所有的冲突和无序都会突破其承受限度。当然，整体变革与中国政治运行紧密关联的威权压力型体制具有很大的难度，而且即使是法治化维稳，中国的维稳工作开展还是要在威权压力型体制笼罩下进行，但相对而言，稳定观转变之后，加之法治化情景的再限定，这种威权压力型体制之下的维稳压力更多的是法治的压力而非人治压力，更多的是程序性的、规范的、常规的、可预期的明确性压力，突破以往维稳压力的不确定性、任意性和非常规性。因此，在不改变威权压力型体制的整体基调情况下，法治化维稳的推进还是需要对维稳主体的维稳绩效评估机制、奖惩机制予以法治化的常态确立。

再者，维稳的前提是切实挑战社会稳定的行为与事件以及诱发社会不稳定的潜在因素的存在，而“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”[9]，社会不稳定的根源在于社会成员之间利益关系的不合理均衡，也即利益不公平。胡联合与胡鞍钢就认为，贫富差距问题是引发社会不满情绪的根源性问题，是社会和谐稳定的潜在威胁。[10]换言之，要维持社会稳定，利益公平是关键，而在现代政治社会，“政治权力已经广泛而深刻地干预着经济社会生活，经济社会公平与否往往是由政治公平（包括执政者执政公平和政府施政公平）与否决定的”[11]。因此，在现代政治社会更需要国家、政府或政党等最主要的政治主体公平地运用公共权力，需要国家的执政者及施政者公平执政和公平施政，创设公平的制度机制达成社会成员之间合理均衡的利益关系（利益公平），促进与维护社会稳定。所以可以说，执政者及施政者公平执政和公平施政是达成利益公平的关键，也即在法治时代中国维稳变革中需要加强公平执政和公平施政。

四、用法治化撑持维稳的合理性

维稳在中国政治现实中长期具有合理性依据的撑持，然而在中国长期维稳实践过程中，维稳理念、体制、机制以及技术产生扭曲，逐渐形成了在压力型体制下以刚性稳定为目标的运动与管控型维稳形态，这种传统的中国式背离法治化的维稳形态并没有取得明显的维稳成效，甚至将中国的维稳拖入更为复杂严峻的情景。十八大以后，法治成为中国政治话语的主词，成为中国社会的基本场景，这也在召唤一种新的能契合时代与社会发展的维稳治理方式的出场，即法治化的维稳。不同于有的研究者基于中国传统维稳思路与模式的缺陷及其造成的一定的国家治理困境和损失而否定维稳在中国的实践合理性，我们认为维稳本身的价值特别是在中国这一特定场域中，是难以推翻的，维稳在中国的合理性是可以始终存在的，虽然有各式的因素可能会动摇与消解它，但我们要做的并不是助力加快其崩塌，而应该通过克服、摒弃一些背离维稳初衷的思路与模式的弊端，寻求一种修复加固，撑持其维稳的合理性，而法治化就是修复加固它的最重要的材料。概言之，在传统中国式背离法治化的维稳日益消解维稳本身在中国政治实践中的强大意义与合理性时，我们需要以维稳的法治化变革来重新撑持维稳本身的合理性。

参考文献：

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[2]于建嵘.从刚性稳定到韧性稳定——关于中国社会秩序的一个分析框架[J].学习与探索，2009，（05）.

[3]唐皇凤.“中国式”维稳：困境与超越[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2012，（05）.

[4]肖唐镖.当代中国的“维稳政治”：沿革与特点——以抗争政治中的政府回应为视角[J].学海，2015，（01）.

[5]应星.大河移民上访的故事[M].上海：生活·读书·新知三联书店，2001.

[6]郑欣.乡村政治中的博弈生存——华北农村村民上访研究[M].北京：中国社会科学出版社，2005：237-266

[7]赵鼎新.社会与政治运动讲义[M].北京：社会科学文献出版社，2010：24-26

[8]习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报，2014-10-29（002）.

[9]马克思、恩格斯.马克思恩格斯全集：第1卷[M].北京：人民出版社，1956：82.

[10]胡联合、胡鞍钢.贫富差距是如何影响社会稳定的？[J].江西社会科学，2007，（09）.

[11]刘俊祥.民生国家：政府公平施政促进社会和谐稳定的作用机理[J].江苏大学学报，2013，（02）.

责任编辑宋桂祝

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