政治体制改革的边界与走向

摘要：从国家层面来讲，制度大体上包括两个方面的内容：一是属于构成一个国家政体、国体的政治制度;二是属于如何应用国家权力和国家权力在管理经济、社会、文化以及生态领域等方面所表现出的治理制度。本文简单回顾了政治体制改革的历程，分析了执政党语境下政治体制改革的邊界，探讨了党的十八大以来，特别是经济新常态下政治体制改革的困境，认为国家治理体系和治理能力现代化的建设是政治体制改革的延伸和走向。

关键词：改革;政治体制;边界;治理;现代化

中图分类号：D621 文献标识码：A

1政治体制改革的内在必然

制度是一个团体、一个组织得以建立并实施运行的基础。而有什么样的制度决定了这个团体和组织的性质以及它能否有效运转和是否能够进发出生命力。对于一个国家来讲更是如此，从国家层面来讲制度大体上包括两个方面的内容：一是属于构成一个国家政体、国体的政治制度;二是属于如何应用国家权力和国家权力在管理经济、社会、文化以及生态领域等方面所表现出的治理制度。任何制度随着时间的推移都会出现封闭僵化的一面。这就需要实事求是、与时俱进，对于那些不能适应新情况、新问题的体制、机制进行改革。

学界普遍认为1980年8月18日邓小平在中央政治局扩大会上作的题为《党和国家领导制度的改革》的报告，可以看做是中国政治体制改革的纲领性文献，而这次会议可以看做是中国政治体制改革的起点。事实上我国20世纪80年代政治体制改革面临的主要问题是党政不分，领导制度、组织制度亟待规范完善和适应时代要求，改革需要实现的主要目标是党政分开、权力均衡。需要指出的是政党是政治组织而不是政权机关，它只是通过政权机关贯彻自己的意志;政府则是政权机关，国家机器，直接行使国家的统治和管理权，权力过分集中是传统政治体制的基本特征和总病根，党政不分、以党代政是传统政治体制的主要弊端，领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。

就我国而言，改革领域最大的成功实践就是对经济体制的改革。经济体制改革释放的红利促使我国在经济领域取得了巨大成功，以至于在新世纪第一个十年末中国国内生产总值首次超过日本，成为继美国之后的世界第二大经济体。与经济体制改革相对应，人们对政治体制改革的呼声更高，期待更强烈。因为没有政治体制改革的成功，经济体制改革不可能进行到底，已经取得的成果还有可能得而复失。

2执政党语境下政治体制改革的边界

从政治体制改革的提出到现在，走过了近40年的历程，取得了不少实实在在的成果。但是学界普遍认为政治体制改革较为“滞后”，觉得政治体制改革裹足不前，缺乏大手笔、大动作，与经济体制改革相比显得比较沉闷。笔者认为造成这一感官的原因有两方面：一是政治体制改革领域里面容易改的，皆大欢喜的改革都改了，剩下的都是属于难啃的硬骨头嘲;二是大多数人对中国政治体制改革的边界认识不清，存在一些超出边界的期待。

那么中国政治体制改革的边界在哪里呢？那就是既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路。这句话可以说是对政治体制改革提的总要求或者说是总把控，可谓是旗帜鲜明，态度坚决。即：我们肯定要改，但绝不是对基本政治制度的改变。不改旗易帜，说明我们仍然要高举中国特色社会主义的伟大旗帜，毫不动摇坚持和完善中国特色社会主义制度，而基本政治制度是中国特色社会主义制度的重要内容。

在这里，我们有必要对政治制度和政治体制的概念、范畴加以理清和明确。就我国而言，政治制度主要包括社会主义制度，人民代表大会制度，民族区域自治制度，基层群众自治制度及中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。

政治体制是指政权的组织形式，表现为实现国家权力的机关以及各机关之间的关系，即统治阶级采取什么样的方式来组织自己的政权机关，是掌握国家权力的阶级为了行使国家权力而建立的系统性的制度架构。政治制度是根本，是核心，政治体制属于权力架构，是应用权力的组织形式。因此，我们讲的政治体制改革就是指在坚持基本政治制度不变的前提下对权力结构，政权组织形式以及运行机制的改变、调整和完善。

而正是人们对政治体制改革的边界不够清晰，导致认为政治体制改革较为滞后。同时也应该注意这样一种现象，那就是在部分知识分子政治体制改革的语境中或多或少，或明或暗地包含着政治制度改变的成分，譬如有人把西方学者界定义的“合法性”之类的概念用在中国政治分析上，似乎只有中国变成了“历史的终结”的一个部分，中国政治才有“合法性”。这显然会把人民群众对于政治体制改革的强烈期待引入歧途，不利于凝聚共识和创造改革的良好舆论环境，应当值得警惕。

那么对于在改革的征途上，我们为什么要坚守不走改旗易帜这一邪路，而是要道路自信，理论自信，制度自信呢？是因为从全球范围来看，还没有任何一个发展中国家通过实行欧美式的民主政治制度而走上现代化的道路。相反更多的是出现政治内耗过度、派系斗争严重、国家治理失序的局面，也就是说顶层政治的民主不能有效转化为国家治理的力量。中国就是充分看清了这一点，所以才会排除干扰、根据国情，才会更加自信地坚持走中国特色社会主义道路，才会更加自信地认为中国特色社会主义拓展了发展中国家走向现代化的途径，为解决人类问题贡献了中国智慧、提供了中国方案。

中国特色社会主义民主是个新东西，也是个好事物。当然并不是说中国政治制度就完美无缺了，就不要完善和发展了。制度自信不是自视清高，自我满足，更不是裹足不前，故步自封。而是要把坚定制度自信和不断改革创新统一起来，在坚持根本政治制度、基本政治制度的基础上，不断推进制度体系完善和发展。也就是说基本政治制度和根本政治制度必须要毫不动摇地坚持，不能范“颠覆性错误”，这就是政治体制改革的底线和边界。对于“改什么”和“不改什么”国家是有清晰认知的，我们应该准确把握执政党语境下的改革边界和内涵，只有这样探讨政治体制改革才具有现实意义。

3政治体制改革内涵的延伸与走向

时至今日，我们也不得不承认政治体制改革对于“突破口在哪里，怎么往下改”面临着不小的挑战和困难，遇到了深水區。尤其是面对经济处于新常态，社会急剧转型的当下，改革、发展、稳定的任务比以往任何时候都繁重。这个时候的改革就需要更加审慎、更加稳妥，特别是政治体制的改革还需要在接下来更久的社会主义道路的实践中来汲取经验和智慧。

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。前一句规定了根本方向，我们的方向就是中国特色社会主义道路，而不是其它什么道路。后一句规定了在根本方向指引下完善和发展中国特色社会主义制度的鲜明指向。两句话都讲，才是完整的话。这是国家治理体系和治理能力现代化首次进入人们的视野。被写在中国政治体制改革2.0版本的党的十八届三中全会决议中，可见其意义十分重大。由此我们可以看出，在全面深化改革的大背景下，中国政治体制改革的内涵和逻辑已清晰显现，那就是侧重于国家治理体系和治理能力的现代化。

从现实来讲，笔者觉得当下中国面临的危机其实是治理危机，面临的主要矛盾和问题也大抵来自于治理领域。相较于政治体制改革来讲，社会领域的改革更为紧迫，政府行政体制以及职能的转变更为紧迫。

经过改革开放近40年的发展，我国社会生产力水平明显提高，人民群众期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活。从中可以看出，医疗、教育、住房等与老百姓切身相关的社会问题才是当下中国需要下大力气解决的问题。从另一个侧面也说明，一直以来以“经济建设为中心”的导向下，对民生领域的投入相对不足。以上这些领域也正是我们这个社会的短板，它与城乡差距、区域差距，共同构成了当下中国社会发展的“三大结构性”短板。

这就需要政府切实转变职能，加大公共服务和公共产品的投入力度。需要政府在继续推动经济发展的同时，更好地解决我国社会出现的各种问题，更好地实现各项事业全面发展，更好地发展中国特色社会主义事业，更好地推动人的全面发展、社会全面进步。有人说，行政体制改革的核心是转变政府职能，而笔者想说，转变政府职能的核心是正确处理“政府与市场之间的关系”——这一关系处理不好，政府职能的转变就是一句空话。

因此国家治理体系和治理能力现代化的提出是一剂良药、是“围魏救赵”，是以习近平为核心的领导集体的高超政治智慧的最大体现。一方面能够有效缓解政治体制改革的现实紧迫性，另一方面也是对政治体制改革的破题，通过治理领域的改革和提升，反过来促使政治体制改革走向思路的清晰。事实上，当各项改革收到实效，全面深化改革取得胜利，国家治理体系和治理能力实现现代化，那个时候，提政治体制改革或许已经就意义不大了。

4结束语

政治体制改革走过了近四十年的历程，改革成果有目共睹。但是学界普遍对政治体制改革的现状和未来走向表示谨慎的乐观，而执政党基于经济领域取得的巨大成果，看清了不同政治制度下当今世界上发展中国家的现状，将更加自信地坚持走中国特色社会主义道路，力求为世界贡献中国方案与中国智慧。在这种大的前提下，政治体制改革自然地落脚于国家治理体系和治理能力现代化的建设上就是一种历史的必然。

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