政策试验的国家治理定位与研究述评

[摘 要]作为一种中国式的国家治理技艺，政策试验成为中国国家治理的基本环节与常态工具。当前研究聚焦探讨了政策试验概念内涵的界定、政策试验类型的划分、政策试验总体特征的总结和政策试验过程的勾勒，但对中国政策试验的理由性、证成性思考和缺陷困境的察识相对缺乏，及时找回理由与困境这两个中国政策试验研究中缺失的视角有助于树立对政策试验的坚定认可，也有利于拔升政策试验的质量与水准，从而助力中国国家治理现代化转型。

[关键词]政策试验；国家治理；中国式；治理技艺

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1672-1971（2016）02-0083-06

面对改革开放以来中国经济发展奇迹般的成功，许多研究指出可以用“中国模式”来解释，致使一时出现一股“中国模式”研究热潮，中国模式也成为解释中国政治、经济、社会等各场域发展变化现象的主流用语。而在众多关于中国模式的探讨分析中，政策试验又被视为是中国模式的基本面相之一，所以将研究视角收归到对中国政策试验的聚焦上，通过对中国政策试验的描述性研究与解释性研究从而获得对中国发展奇迹基础理由的揭示，就成为一条更精细的解释中国、理解中国、发展中国的进路。确实，中国的崛起与发展是由政策撑持出来的崛起与发展，改革开放以来中国治国理政的主要理路、基本特征也都可以从中国的政策生成、变迁、修缮、成型过程中得以窥见。换言之，一种中国式的政策生成与运作机制呈现出了中国治国理政技艺的主要程式，撑持了一种中国式的崛起与发展。弗朗西斯·福山在解释中国的崛起时曾指出中国之所以能取得成功，关键在于其政治体制能够迅速做出重大的、复杂的决策，并有效地实施决策。宁骚认为福山这一认知观察是切中中国政治实际的，但他进一步指出中国改革决策能获得成功，政策试验功不可没。[1]即是说，政策试验是中国式政策生成与运作机制的核心承载，一种中国式治国理政技艺的整体面相可以从对中国政策试验的描述与解释中收视。

一、政策试验：一种中国式的国家治理技艺

国家治理的本质是一种具有政治属性的活动，其脱离不了政治本身最根本特征的规约，抛却各式各样的政治概念界定，从中可以通约出政治的核心旨归在于解决集体生活中面临的种种难题，以让人过上更为优良的生活，可以说任何国家的国家治理以及对良善国家治理体系的探索建设也都不能背离这一价值旨归。但不同国家在共享国家治理价值旨归一致性时，具体的国家治理方式、治理体系构建以及切实的治理效果都会呈现出极大的差异性，我们也可以说这是不同国家所呈现出来的国家治理技艺水平不同。当然，虽说不同国家的治理技艺水平高低有别，但在国家治理活动主要依持政策生成、变迁、修缮、成型与执行来进行这一点上也还是共通的。换言之，国家治理主要依持政策来治理，不同国家国家治理技艺水平的高低主要看其政策技艺水平高低。前文提及，一种中国式的政策生成与运作机制呈现出了中国治国理政技艺的主要程式，政策试验又是中国式政策生成与运作机制的核心承载，所以说，中国国家治理的技艺水平主要体现在政策试验这一核心要素上。也即是说，能通过政策试验提高中国的政策技艺从而拔升中国的国家治理技艺，是国家治理的一种中国式技艺。不少研究者就通过以政策试验来正面解释中国的政策创新进而解读中国的改革奇迹，从而检视中国的国家治理技艺。有研究者指出：中国的制度结构非同寻常的适应能力推动了中国的经济转型，尽管这个结构普遍存在不确定性，但它却允许用不同的方式进行试验，来克服长期存在的经济发展障碍，并在应对新的挑战的同时抓住开放带来的机会；[3]也有研究者指出：过去几十年中国在制定经济政策方面之所以显示出强大的适应能力，关键在于能够把广泛的政策试验和设定长期政策重心这两个方面结合起来，在层级分明的权威体制下进行有远见的反复试验；[3]还有研究者认为：面对种种复杂局面、未知环境、不确定性、价值和利益冲突，中国之所以具有超强的适应能力，关键在于中国的决策者从不相信任何“放之四海而皆准”的标准，而是利用各种形式的实践和试验进行学习和获取必要的经验教训，进而调整政策目标和政策工具以回应不断变化的社会环境，从而形成高适应“中国模式”体制。[4]这都表明，政策试验是展现中国国家治理技艺水平的重要组成部分。

而从中国国家治理的事实层面来检视，我们可以发现，从政治到经济到社会等各领域的治理，中国开展了广泛而充分的政策试验，中国国家治理刻画有深刻的政策试验印记，在一定程度上我们可以论定政策试验已经是中国国家治理的基本环节与常态工具，而一系列相关研究所呈现出来的论据，则可以进一步佐证我们的论定。从中国的政治运行逻辑来看，政策试验要成为国家治理的基本环节与常态工具，必先要获得顶层政治的支持，要获得最官方、最正式的话语确认，而党代会的报告和国务院的政府工作报告就是承载与体现中国政治顶层指导理念与最官方、最正式话语的最重要的平台。所以，我们党和政府一系列正式的重要报告、决议、决定等文件中以及我们党和国家领导人在众多场合的讲话中，在不同层面、不同角度、不同程度上提出的关于政策试验的看法、认知、论定，在中国政治语境下，这些都事实或将会成为我国政策试验展开的指导性理念资源与要求，将极大地形塑、导引我国政策试验的行动逻辑。而检理中国共产党全国代表大会报告文本和国务院政府工作报告文本，其中也有诸如“各项改革都要注重试验，鼓励探索，注意找到切实的过渡措施和办法，做到循序渐进”、“各级领导机关和领导干部要在改革和建设的实践中，把党的路线方针政策同本地区本部门的具体情况结合起来，勇于探索，大胆试验，及时总结经验，创造性地开展工作”、“建设有中国特色的社会主义，没有现成的经验，只能在探索中前进。因此，应当鼓励大胆试验，在实践中增长才干，闯出一条新路”等众多关于“政策试验”的相关表述，确实可以说明政策试验在中国国家治理活动中作为一种可依持的方法工具获得了官方的确认，这也表明政策试验成为中国国家治理的基本环节与常态工具有牢固的前提支撑。

与此同时，我们论定政策试验是中国国家治理的基本环节与常态工具，除却说明政策试验在中国获得了官方确认从而具有成为中国国家治理基本环节与常态工具的牢固前提支撑之外，还有一系列政策试验的事实性依据护卫我们的论定。有研究指出，1992—2003年，《人民日报》上所有包含“试点”一词的新闻报道共有6877条，这期间每年都产生432—818条不等的报道，依据中国的政治运行逻辑推断，能够经由人民日报如此密集报道，说明政策试验在这期间的国家治理活动中确实是一种持续性的与常态化的举措；该研究还指出，在这期间，中国的政策试验领域分布涵盖了经济发展、农村政策、社会福利、环境保护、政府改革、科教文化、政治发展、社会管理、市场监管等各方面，基本涵盖了国家治理的最主要领域，虽然中国各省市自治区开展政策试验的集中领域与试验数量有一定差别，但基本都有开展政策试验。[5]这说明从行政地域到政策领域，政策试验在中国的国家治理活动中都基本上是全覆盖的。另外，从历年国务院政府工作报告来看，都有涉及“政策试验”，全覆盖式的内容可以让我们更为精细地发现政策试验在中国国家治理活动中基本环节与常态工具角色的扮演，诚如众多研究者所指出的，政策试验作为一项中国国家治理的独特机制和基本的必经的政策制定环节，中国以政策变迁修缮撑持改革实践的过程中，几乎到了“凡改必试”的地步。

二、中国政策试验研究的聚焦点归整

政策试验是中国国家治理的基本环节与常态工具，中国的改革实践几乎是“凡改必试”，这表明通过解读中国政策试验这一现象以获取对中国改革发展经验的透视与理解是有显要价值的研究选择，而且大量事实性政策试验的在场，也为广大研究者进行政策试验研究提供了丰富的材料支撑。我们亟需要做的就是对这些事实性的政策试验材料予以学理化的描述与解释，从“实践”走向“认识”，从而以更好的“认识”反馈于“实践”。而梳理当前研究政策试验的主要文献，我们发现研究的聚焦点可以归整为以下几个方面：

（一）对政策试验概念内涵的界定

在对政策试验的概念研究中，韩博天曾指出，尽管大家普遍承认政策试验的重要性，但政策试验仍然是一个有歧义且含糊不清的概念，他认为，在所有政治体制中，如果现行政策成本太高或者政治风险太大，可能导致现有政策失败，在这种情况下，国家就会对现行政策进行调整，从而形成新的政策样态，从广义上来说，这种政策制定的循环过程就是政策试验。[2]但从这种宏阔的视角来界定政策试验，政策试验便实际上成为政策变动、变迁的替代，如此，任何国家在任何时期实施的所有政策就都具有一定程度的试验性特征，因为任何特定时期的政策都可以视为是以往政策试验的结果，也是通向未来新政策的一个试验阶段。这样一来，政策试验更多的是一种自发自然的过程，没有凸显出其自身所具有的主动性、探索性、目标性特征。基于此，韩博天从狭义上将政策试验界定为各试验单位进行不同尝试，找出完成任务的办法，或克服新出现的挑战，并指出政策试验不同于随意反复的试验或自发的政策普及，它是一个目标明确、协调一致的行动，目的是为正式制定政策提供多项选择然后将选中的政策普及全国，甚至写入国家法律的认知是更可取的。[2]我国的许多研究者也都持狭义的政策试验观，并基本上肯定政策试验所带有的主动性、探索性、目标性特征。吴昊认为中国的政策试验有其特定含义，专指不同地区、部门或单位为完成某些特定任务或解决某些问题分别进行不同的尝试，并以此为国家制定相应政策积累经验；[6]刘伟认为政策试点是指在一定时期内，上级政府在特定的范围内（如特定的地域或特定的部门）所进行的具有探索与试验性质的改革，这一界定将政策试验视为是上级政府的一种主动行为，窄化了政策试验主体范围。[7]周望认为，狭义的“政策试点”是指“政策测试”，它是指为了党政机关为验证政策方案的正确性、可行性，并取得实施这些方案的具体化细则，而在一定范围内进行的一种局部性的决策施行活动。广义的“政策试点”则包括“政策生成”和“政策测试”这两个方面。与在局部范围内对已经成型的政策文本进行验证的“政策测试”不同的是，“政策生成”的主要目的在于寻求全新的政策方案，进行制度创新。它一般是指中央为寻求新的制度或政策工具而进行的分权式试验，以及地方自行发起的政策试点活动及相应实践等。相对而言，周望对政策试验的界定分析更切实。他还指出与“政策试点”紧密相关的另一个概念是“政策试验”，两者在内涵及外延上是一种近乎等值的关系，学界和实务界或是在同一涵义上交替使用“政策试点”、“政策试验”、“试验区”等概念，或是将它们一并简称为“试点”或“试验”，而不对其进行更为细致的区别性分析，[8]（P10-11）这一点我们也是认可的。

（二）对政策试验类型的划分

关于中国政策试验类型的划分，分歧较少，只是从不同维度进行划分会有不同的面相。从政策试验所呈现的形式维度来划分，韩博天认为，在党国一体的中国，政策试验主要包括试验性法规（为政策试行而制定的暂行法规）、“试点”（特定政策领域内的示范和试点项目）、“试验区”（被赋予充分自主权的地方行政区）三种类型；试验性法规是一种“准法律”，这种“准法律”在经过一段时间的充分试验后，国家立法机构对其修改和完善，最终才形成正式的法律条文；“试点”指在有限的试点单位内尝试新政策或新制度，是中国政府在正式出台新政策或新法规前，筹备、测试和调整新政策和新法规时所采用的一种特殊工作方法，这种工作方法也被称为“由点到面”，与颁布试行法规相比，“试点”工作方法运用更为广泛；“试点”只是对某一项政策进行尝试，意义有限，相比之下，试验区则是一个地域性的行政规划单位，它由中央政府批准，被赋予广泛的自主权制定或尝试新政策。[2]在早期的研究中，周望对政策试验类型的划分基本上与韩博天相同，他根据试验的时空性特征及其具体内容、目标侧重点的不同，将各种“政策试验”划归为立法试验、试验区与试点三种基本类型；[9]但后期他只将政策试验的具体类型划分为包括各种形式的试点项目、试验区两大类，试点项目侧重于时间维度，也是中国政策过程中最为典型和普遍的一种政策试点类型，它是指在一定时间段和一定范围（特定的地域、政府部门或企事业单位）内所进行的一种局部性政策探索及实施活动；试验区侧重于空间维度，它是指为探索或实施某一项或某一领域的新政策、新制度而选定的一个地域性区划单位，具体表现为各种样式的综合性试验区、专门性试验区以及特区、新区、开发开放区、示范区、合作区等。[8]（P10）从政策试验的发起方与主动程度维度来划分，宁骚认为在中国改革决策实践中形成了三种类型的政策试验，第一种类型是决策者精心选点、布点和组织试验，初见成效后布署梯度推进，大见成效后再做全面推广，这是试点—推广的常见类型；第二种政策试验类型是以政府暂时不作为（等一等，看一看）或模糊决策（政策表述含糊其词）使局部范围（单位、部门、地区）某些突破现行规制的新生事物获得生长空间，待新生事物表现出强大的生命力和优势并被人民群众有所认识，政府就及时地给予肯定和支持，总结经验，制定总体性政策，提高和完善新生事物并使之得到全面推广；第三种政策试验类型是某一地方层级（省、市、县、乡）的政治领导人从自己对高层决策者的某一政策理念或战略构想的特殊理解出发，在未获上级领导正式批准的情况下，在自己管辖的范围内进行政策试验，或者选定辖区内某一局部范围作为试点。[1]

（三）对政策试验总体特征的总结

关于中国政策试验总体特征的研究，出现了较多深刻有见地的代表性成果，也是中国政策试验研究中较为出彩的部分。韩博天认为，中国的政策试验是一种与理论设定的政策制定标准程序存在本质区别的独特治理机制，因为被广泛认可的制定政策的常规步骤是：政策分析、系统表述、制定法律、执行政策，而中国的政策试验是先在执行政策过程中进行政策创新，然后才起草正式的法律条文或规章。[2]实际上，韩博天这一点认知是以一种比较观照的方式从外在轮廓上轻点出中国政策试验的特征，用于对中国政策制定机制特征的分析中还是十分契合的，但在这里却由于不是从中国政策试验本身的内容来分析其总体性特征从而显得契合度不足。而梅赐琪等人的研究则更多地做到了从中国政策试验本身的内容来分析中国政策试验的总体性特征，他们通过对政策试验领域、政策试验的发动者、政策试验地区分布等层面的分析勾勒出了中国政策试验的总体特征：第一，中国政策试验领域具有多样性，政策试验既有可能是自上而下的安排，也有可能是自下而上的自发创新；第二，中央政府的政策偏好很大程度上决定了政策试验、政策创新的方向；第三，从政策创新的过程来看，政策试验主要是自上而下发动的，中央有能力在其所重视的、但地方参与积极性不高的政策领域发动政策试验，一些精英省份的政策试验主要是由基层发动。[5]另外，对中国政策试验总体特征的总结，韩博天、刘培伟等人的研究产生广泛的影响。韩博天明确指出在不确定情况下反复试验体现了中国政策制定过程的“异乎常规性”后，[3]将中国政策试验的总体性特征概括为一种“分级制政策试验”，“分级制政策试验”的要义在于中央或上级政府对地方或下级政府的政策试验实际上保留了最后的与最重要的控制权，韩博天对这种“控制权”也有一段精彩的描述：“最高层政策制定者提出宽泛的政策目标和重点，这常常为基层试验提供了合法性和回旋余地。只要政策工具符合上级领导在讲话、文件或发展规划中所提出的工作重心，未经批准的政策试验就可以被当作对政策工具的探求。上级领导有权保护也有权制止基层的政策创新，这往往取决于地方政策试验的结果对他们有多大好处。最重要的是，上级领导在传播基层创新经验过程中扮演了把关者和提倡者的角色。因此中国在制定政策方面的适应能力并不仅仅基于最大限度的反复进行局部试验，更准确地应理解为在分级制度阴影下有远见的政策试验。这些试验服务于上级领导不断提出又不停修改的政治议程。即便是最有胆识或最自私自利的基层官员，也从未完全摆脱这种分级制度的阴影。”[3]概言之，在韩博天看来，上级领导对基层试验的鼓励和保护是一种潜在的“政策保障”机制，这个机制对于基层开拓性的试验起到了决定性的作用，因为在中国政坛，在一个等级分明的体制里，即使是最大胆的基层改革者也不能不重视上级的意见，如果上一级领导不支持也不推广下级的政策创新，自下而上的政策试验将是毫无前途的，不但达不到任何效果，同时也是拿自己的仕途冒险。[2]王绍光在对中国农村合作医疗体制变迁的研究中提出了类似的观点，他认为自下而上注入在中国政策生成与运行过程中极其重要，但如果没有来自上级的支持，地方创新往往无路可走，或至少走不远。[4]对于韩博天关于中国政策试验总体性特征的总结，刘培伟认为韩博天观察到中央对试验的决定性作用，是很睿智的，但这种决定作用不等于中央在地方如何试验的问题上一定意图明确，因为在形势不明朗的环境下中央会静观甚至依赖于地方的试验；而且对于基层试验形成的选项，中央并不是全盘接受的，而是有选择的：在特定时刻接受这个而非另一个。[10]所以在刘培伟看来，仅仅笼统地说中国政策试验是基于上级控制的，把握了中国政策试验的基本面相但还是不够精准，中央在这种控制过程中的选择性没有显现出来，基于此，刘培伟将中国政策试验的总体性特征总结为是一种“基于中央选择性控制的试验”：中央对怎么改革并不预先设定一个原则和目标，而是通过对试验的不确定态度，实现对地方的选择性控制，改革过程中，除了维护政治权力秩序（地方服从于中央）的意识非常清晰之外，对怎么改革并没有明确的意识。可以说，刘培伟的这一总结确实是捏准了中国政策试验乃至整体政治运行实践逻辑命脉的有强劲力度的解释。

（四）对政策试验过程的勾勒

关于中国政策试验过程的研究，刘伟作出了框架性的概括，他将中国的政策试验（政策试点）过程化为三个阶段：前试点阶段、试点阶段、后试点阶段；前试点阶段是一种前置于上级正式试验的地方预先自主试验；试点阶段表现为上级组织与自发进行的政策试验共同推进；第三个阶段，试点基本结束，对于那些未通过试验的政策，其政策过程就此终止，而对于那些通过试验进行了试错、积累了经验、并统一了思想的政策，在这一阶段便进入了实质性的实施落实。[7]韩博天对对中国政策试验过程的勾勒更为细致，他认为中国以“分级制试验”为基础的政策制定循环过程共有八个连通的环节：1.地方试验，提供政策选项并获得上级支持；2.国家决策者筛选“试验典型”并推广普及；3.起草“试点”方案；4.地方同时实行“试点”；5.“由点到面”推广和普及试验经验并讨论适用全国的政策；6.在相关机构审阅和协商的基础上由最高领导批准制定和颁布政策法规；7.政策解释和执行；8.讨论政策执行效果；[2]而且这些环节可以通过“反馈流程”进行连通，比如如可以依据政策解释和执行阶段的反馈结果从而决定是否开启新的地方试验或重新起草“试点”方案。周望对中国政策试验过程的勾勒与韩博天相似但更为简洁，可以直接描画为“试点—推广”样式：1.“先试先行”的试验展开阶段，包括选点、组织、设计、督导、宣传和评估六个环节；2.“由点到面”的试验成果推广阶段，包括推荐、扩点、交流和总结四个环节。[8]（P79-93）与此同时，周望对更为细化的诸如试点启动的触发机制与成果推广的发生机制也有先行与独到的研究。

三、探寻深化中国政策试验研究的可能进路

从对中国政策试验研究聚焦点的分析当中，我们可以发现政策试验作为中国一种基本的政治实践现象，虽然获得了一定的研究，但相关研究更多的是从一种内部视角出发，是在肯定政策试验作为基本事实存在的情况下进行的，集中于研究至政策试验的概念、类型、总体特征、过程等方面。这些已有研究对我们理解政策试验作为一种中国式的国家治理技艺意义显著，但问题在于，它们没有跳脱出来，将政策试验本身作为一个整体的独立对象，以一种外部观照的视角来研究。我们所认为的“一种外部观照的视角”即是说要从中国政策试验研究的“是什么”、“怎么样”层面沉回到“为什么”层面上来，要从“怎样试验”的操作性、实践性思考跳转到“为什么试验”的理由性、证成性思考上来，而这种沉回与跳转其实也是有必要的。

一方面，当前研究对政策试验理由的思考几乎是以一种自明的态度对待，即将政策试验视为是理所当然的，或者以现实政策试验实际取得的或预期可能取得的绩效做为撑持政策试验本身存在的合理性的理由，但这种付诸自明特别是试验绩效的不够深刻、不够稳固的理由一旦遭遇试验绩效困境便会随之陷入困境，也即撑持政策试验本身存在合理性的理由会随试验绩效的消解而消解。所以这种不够深刻、不够稳固的理由不足以撑持政策试验作为中国国家治理基本环节与常态工具的价值位阶。另一方面，政策试验在可预期的时段内将仍然是中国治国理政所依持的基本环节与常态工具，从基础上明确对政策试验的理由撑持，更有利于当不同的政策试验意见出现时或试验出现失误或绩效没有达到预期时，政策试验依然能够获得其合理性、正当性，即具体的政策试验技艺偏差不会动摇消解政策试验本身的稳固的合理性，这对于强调稳定、有序、承续的中国政治来说，价值鲜明。

再者，有研究指出，政策试验是中国改革机制实用主义特性的外显，发现中国改革机制的实用主义特性这个事实是一回事，在价值判断上认可它则是另外一回事。这种实用主义治理机制有其独到之处，甚至能够创造奇迹，但我们也不能忽略其内在的缺陷，否则我们就违背了回到真实实践的原则。[9]这也表明，政策试验作为中国国家治理基本环节与常态工具并未获得一致性的价值判断认可，所以除却从内部视角对中国政策试验作内容性的事实描述与机理解析之外，我们还要寻求对中国政策试验这一现象本身存在价值的解释。我们寻求对中国政策试验的理由撑持，就是寻求在价值判断上对之的认可，而刘培伟的观点为我们寻求中国政策试验的理由撑持点明了一条进路，要在价值判断上树立起对政策试验的坚定认可，还需要有对中国政策试验内在缺陷、困境的精准深刻体认，从而可以通过规避、克服中国政策试验内在缺陷、困境为中国政策试验本身赢得明朗的撑持理由。故此，开展对中国政策试验面临与存在的缺陷、困境研究，其意义就得以彰显。

另外，自党的十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标，国家治理就成为我国政治与学术话语的主词，现代化的国家治理体系和能力的指代、构建与培育以及其他一系列关联问题也成为我国治理研究的聚焦点与增长点。与此同时，推进国家治理现代化的实践探索也已经开启。可以说，全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的新情景与具体要求，为政策试验创设了巨大的空间，当然也对政策试验提出了更高质量与水准的要求，所以，先行开展对中国政策试验的理由性、证成性及其缺陷、困境研究，在有理由撑持与获得证成的前提下克服缺陷与困境，在体认克服缺陷与困境的过程中强化巩固政策试验的理由与证成，从而为拔升政策试验的质量与水准奠基，也是助力中国国家治理现代化转型的关键一步。但当前的相关研究中对中国政策试验的理由性、证成性思考和缺陷困境的察识相对缺乏，一定程度上可以说是缺失，故此，及时找回理由与困境这两个中国政策试验研究中缺失的视角是适时的，也是必要的。

参考文献：

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[2]韩博天，石磊.中国经济腾飞中的分级制政策试验[J].开放时代，2008，（5）.

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[8]周望.中国“政策试点”研究[M].天津：天津人民出版社，2013.10-11.

[9]周望.“政策试验”解析：基本类型、理论框架与研究展望[J].中国特色社会主义研究，2011，（2）.

[10]刘培伟.基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释[J].开放时代，2010，（4）.

（责任编辑：育 东）

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