略论南京国民政府五院行政制度

【摘 要】南京国民政府建立的五院行政制度，是中国政治制度史上的重大变革，深入考察这一政治体制，可以发现其体现的基本政治特征，它虽渊源于孙中山的五权宪法理论，但在许多方面却背离了五权宪法理论，形似而神非，名存而质亡。

【关键词】南京国民政府；五院行政制度

一、五院行政制度的理论来源及建立过程

孙中山先生在长期的革命实践中，通过对外国政治制度的考察和对中国政治状况的分析，融合了中外文明的精髓，创造性地提出了五权宪法的理论。孙中山在五权宪法理论中提出了人民享有选举权、罢免权、创制权、复决权四项基本权利，而政府拥有五项治权，即立法权、司法权、行政权、监察权、考试权。依此，在中央得设立立法、司法、行政、监察、考试五院，分别行使其职权，中央五院互不统属，相互制约，分别向代表全国最高国家权力机关的国民大会负责。

为了确保五权宪法的实施，孙中山早在1906年就提出了把整个中国民主革命划分为“军法之治”、“约法之治”、“宪法之治”三个阶段的著名的革命建国三期论。1914年在制定《中国革命党章》时，孙中山又将三阶段正式更名为军政、训政、宪政三个时期。1924年在国民党一大上，孙中山又对此三期作了详细的解释和阐述：在军政时期，由军政府总揽一切政权；在训政时期，由国民党督率国民建设，实现地方自治，而一切军国庶政，悉由国民党督率完全负责，并训练人民逐渐学会行使政权，以立宪政之基础；在宪政时期，由国民选举代表，组成国民大会制定宪法。并说，“宪法颁布之日，即为宪政告成之时，而全国国民依宪法举行全国大选举，国民政府则于选举完毕之后三个月解职，而授政于民选之政府，是为建国之大功告成”。

孙中山的革命建国三期理论是他对中国民主政治制度的一种独特设计，一种努力探索。他认为此实行五院行政制度，能确保五权宪法的推行，能为中国人民带来福祉。因此不难看出，孙中山生前所主张的五权宪法和革命建国三期理论正是后来国民党实施训政的直接依据和理论来源。

在五院制确立过程中，国民党元老胡汉民起了最积极、最重要的作用。1928年6月3日，在法国考察的胡汉民从法国向国民政府主席谭延闿等军政要人致电，提议南京国民政府“以五权制度作为训政之规模”，实行五院制。并拟定了《国民政府组织纲领》，建议国民政府具体设立立法院、司法院、行政院、考试院及监察院。

1928年8月，国民党二届五中全会讨论并接受了胡汉民等人关于改组国民政府为五院政府的提案，通过《政治问题决议案》。9月20日，胡汉民被增选为国民党中央常委，与戴季陶、王宠惠三人负责起草《训政刚领》和《中华民国政府组织法》。10月3日，国民党中央第172次常务会议通过了这一纲领和组织法。10月8日，国民党中常会对国民政府作了人事上的安排，任命蒋介石、胡汉民、谭延闿等16人为国民政府委员，以蒋介石为国民政府主席兼陆海空军总司令，谭延闿为行政院院长、胡汉民为立法院院长、王宠惠为司法院院长、戴季陶为考试院院长、蔡元培为监察院院长。同日，行政院、司法院、立法院三院成立。10月10日，国民政府主席、委员、五院院长宣誓就职，国民党五院行政制度宣告成立。但此时考试院和监察院仍有名无实，直到1930年1月，考试院成立，1931年2月，监察院成立，国民政府才正式完成了五院行政制度的建立工作。

二、五院行政制度的基本特征

五院行政制度有一些基本的特征，这些特征，可以归纳如下几个方面：

第一，五院制的政府组织形式是作为国民党训政时期的国家政体形式，具有训政时期代民行政的特点，并不是真正的民主政府。五院制的设立，具有政治制度形式上的民主性，是一个对孙中山的五权宪法理论的具体实践，是中国政治制度史上的一次重大创新和尝试，对中国政治制度的发展产生了深远的影响。由于它是一个表面上民主政体，具有一定的民主精神和民主内容，便于容纳和平衡各派政治势力，易为各方赞同和接受，因此成为国民党长期坚持的政体。时至今日，台湾的中华民国政府组织形式还是此种五院制。

第二，五院制继承了西方三权分立的基本原则，但加入许多中国自己的元素，形成了一个独特的“五权分立”原则。它们充分利用了各种权力之间相互制约，相互作用的近代普遍政府组织法则，体现了中国近代资产阶级的成熟和中国政治制度的进步性。从形式上看，这种政治建制与政治现象，都是比较新鲜的。从维新变法以来，中国的政治制度的发展倾向是效仿和移植外国的政治制度，这种效仿与移植是中国走向政治现代代的必由之路，但这是一种低层次、发展稚嫩的表现。南京国民政府的五院行政制度，是以孙中山为首的国民党人结合中国现实情况探索出来的具有中国特色的政治建制，虽然在建立和后来发展演变的过程中违背了孙中山设想之初衷，虽然这种特色的行政制度还存在很大弊端，但这毕竟是一个大胆的创举，它已经表明了中国自己寻找适合自己合理的政治制度的开端。

第三，在五院制的实际运行过程中，行成了行政院一院独大的行政体制。本来的设计是五个院各自独立，互不统属，但实际的行政过程中，由于行政院的位置显赫，加上蒋介石多年把持此位，不但使行政院成为事实上的“总理府”，而且还凌驾于国民政府主席之上，成为统管整个五院的局面。由于蒋介石在党、政、军三个方面都掌握着实权，随着抗战的爆发，蒋的个人权威日益加强，他的所谓口谕、手令等成为超越任何政府决议与文件之上的最高指示了，就是在党内也是这样，形成了全中国统一于国民政府，国民政府接受国民党领导，国民党听命于党总裁蒋介石一人的独特政治模式。

第四，确立了国民党至高无上的地位，实际上是在搞国民党的一党专政制度。由于五院制是在训政时期产生，五院的正副院长和国府主席都是国民党员，都是由中央政治委员会任命的，对它负责。因此，国民党处于绝对的支配地位。

第五，国民党中央执行委员会政治委员会发挥着“太上皇”的独特作用。中政会虽然是国民党中央的机构之一，但并不是负责处理党务，而是国民政府大政方针的决策者，是连接国民政府和国民党之间的一个桥梁。这样，五院制不能充分发挥其职能，五权宪法也得不到真正的保障，只是摆摆样子而已。

三、五院行政制度对孙中山原来设计的背离

南京国民政府五院制的设立，确实是渊源于孙中山的五权宪法理论，在五院的组成、职责分工等形式上与孙中山的设想基本一致。胡汉民也曾在《训政大纲说明书》中解释说：“若以总理之语说明之，即三民主义乃五权宪法之目的，五权宪法乃三民主义之实行，不经由五权宪法之制度，三民主义则无由而整个的实现”。但是，我们不难发现，这只是表面上遵从其形式，在本质上是背离了孙中山的五权宪法思想的。

首先，南京国民政府的五院制设立的时间不同于孙中山革命三期理论里的设计。南京国民政府于1928年训政开始时就实行五院制，而孙中山在《建国大纲》中是这样明确规定的：“在宪政开始时期，中央政府当完成设立五院，以试行五权之治。其序列如下：曰行政院；曰立法院；曰司法院；曰考试院；曰监察院。”可以看出，孙中山所设想的五院制的开始时期是在宪政开始之时，也就是说是在训政快要结束的时期，而国民党宣布实行宪政时期是在1948年之后。南京国民政府把时间提前了近20来年。

其次，在五院之间的关系上，南京国民政府没有按照“五权分立”的原则来处理，而是按照“五权统一”的原则来组织政府。孙中山的“五权分立”原则设立的五院制，院与院之间不相统属，目的在于实行民主，反对和防止独裁。1921年孙中山作了五院之间关系的形象描述：“五权宪法，分立法、司法、行政、弹劾、考试五权，各个独立。从前君主的时代有句俗话叫造反，造反就是将上头的头反到下头，或是将下头的反到上头。这五权宪法，就是将上下反一反，将君权去了，并将君权中的行政、立法、司法三权提出，作三个独立的权。行政设一执政务底大总统，立法就是国会，司法就是裁判官，与弹劾、考试同是一样的独立的。”

本来，在南京国民政府组织法里面，是有各院职权相分离，各自对中央政治会议负责的规定。但是，组织法又分别对各院加以限制，表面上各院是各行其责，但通过国务公议为最终决议这一条款，五院之间就没有独立性可言了，达不到相互制约和分权制衡的目的。因此，五院虽然都是国民政府的所谓“某某部门最高机关”，但实际上并不享有独立决定国家重要事务的权力。另外，在蒋介石任国民政府主席时，作出有利于加强蒋的权力的规定，在林森任国民政府主席时，又作出了有利于行政院院长的权力修正案规定。这是以蒋介石为首的南京国民政府从内容上挖空了孙中山的五权宪法思想的内核，在五院制的空洞招牌的掩蔽下偷偷地加进了许多独裁的东西，使国民党中央政府后来变成了老蒋的“一言堂”，越来越走向反动。

其三，歪曲了孙中山的“以党治国”的理论，改变了孙中山主张的“党义治国”，变为“党员治国”。以党治国论是孙中山建立中华革命党时就萌发的思想主张。当时主要是各地军阀干政，致使国家政权不能正常运转，孙中山有感于此，在建立中华革命党时，要求入党都要向他宣誓效忠。但到国民党“一大”召开时，孙中山已经修正和完善了他的学说，他强调“以党治国”的重心，已经由党组织的党员执掌政权、管理国家转移到以党义教化国人，统一全国民众的思想上来了。孙中山主张要用三民主义、五权宪法理论等教育人民，国民党主要是对国家进行政治指导面不是直接参与国家的具体管理事务。此外，孙中山还提出了“借才于党外”的思想，说“倘有一件事发生，在一个时期或者一个地方，于本党中求不出相当人才，自非借才于党外不可。”

而南京国民政府规定，不仅中央大员要由国民党中央政治会议讨论决定再任命，而且各地的特任、特派官的人选也要由中政会讨论决定，在此情况下，也只有国民党员才有资格当选了。通过种种规定，国民党把党外人士排除在外，搞一党专政，一党独裁。全国除了国民党是合法政党外，其他的党派都是非法的，对民众团体加以严格的限制和打压，对于他们认为有不正当的活动，有权马上调动军警镇压的处置权。随着蒋介石个人权力的不断加强，他越来越倾向于独裁统治，他效仿德国的法西斯制度，建立了类似于希特勒的许多政治组织。这样，五院行政制度最后也只是摆设，不断受到蒋介石独断专行的破坏，没有发挥多大作用。

综合上述，南京国民政府实的五院制，在许多方面显然与孙中山的构想相悖。国民党打着“五权宪法”、“以党治国”、“五权分治”、“训政”等旗帜，表面上是在高举孙中山的思想，实际上却摒弃了其思想内核和精神实质，搞变相的一党专政制度，搞个人独裁统治形式。这种做法，违背了人民的意愿，违反这世界民主潮流，随着历史的发展，终被抛弃。国民政府行政制度的变质，充分说明，政治制度只是一种形式，先进的阶级和政党才是决定政权的性质。

参考文献

[1] 孙中山.三民主义·民权主义[A].孙中山全集第9卷[C].中华书局，1981年，第330-331页.

[2] 蒋永敬.民国胡展堂先生汉民年谱[M].台湾商务印书馆1986年版，第427页.

[3] 孔庆泰.国民党政府政治制度档案史料选编[Z].合肥：安微教育出版社.1994.

[4] 孙中山全集（第5卷）[M].北京：中华书局，1995.

作者简介：潘山（1985- ），男，贵州贞丰人，讲师，研究方向：中国近现代史。

推荐访问:略论 国民政府 南京 行政 制度