乡镇治理体制改革与农村基层民主建设

乡镇作为中国行政区划的最基层，是联结乡村社会与城市社会的重要环节。党的十一届三中全会之后，随着农村家庭联产承包责任制的实行，农村基层管理体制也进行了一系列的改革：人民公社体制废除，乡镇政府建立，村民自治也普遍开展起来。近30年过去，乡镇体制改革与农村基层民主建设在取得重要进展的同时，也面临着很多棘手的难题，进一步改革和发展的任务繁重。党的十七届三中全会提出，要“完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制”，为深化乡镇体制改革指明了方向。在此背景下，本刊特邀几位专家学者，从学理角度为我们解析中国乡镇治理体制的改革和农村基层民主的发展。

延伸与扩展：乡镇民主的启动与突破

徐勇，华中师范大学中国农村问题研究中心主任。教育部“长江学者”特聘教授、博士生导师

民主跟随利益走。中国的改革是从微观开始的。整个20世纪80年代，农村改革主要是废除人民公社体制，实行分户经营，建立健全家庭经营制度。家庭成为利益主体，农民获得了生产经营自主权和人身自由支配权。这是整个农村基层民主的起点。但是，分户经营只是解决了生产经营单位的问题，还有许多公共性问题是一家一户解决不了，也解决不好的。这就需要重新建立基层管理体制。因此，在人民公社体制废除的同时，农村恢复建立乡镇政府，在乡镇以下设立村民委员会。与公社管理体制的最大不同是，村委会属于农民群众自治组织。农民在村委会内，进行自我管理、自我教育和自我服务。特别是我国农村实行集体所有制，农村的土地承包关系、村集体资产的经营、农民的负担、政府任务的落实、村庄治安、村民福利等利益关系，都发生于村委会与村民之间。对于农民来说，其利益主要限于村庄社区，由利益引起的矛盾也主要发生于村庄。农民最关心是有一个好当家人、好带头人、好保护人。这正是自1980年代末到1990年代后期，中国的村民自治蓬勃兴起并迅速发展的重要原因。

在这一时期，农村基层民主主要是发展村级民主。1997年中共十七大报告也提到“乡级民主”，但相对于村级民主的迅速发展而言，乡级民主还没有引起人们的注意。正是在这一背景下，1998年四川省遂宁市率先将村级“海选”的方式引入乡镇选举，由乡民直接选举乡长，可谓“石破天惊”之作。坦率地说，我当时对乡镇长直选是持审慎态度的。原因有：一是当时的村级民主才开始起步，还急待巩固；二是当时的利益还主要限于村庄，村民与乡镇的利益关联度不高。村民对于选举乡镇长更多的是一种政治好奇，而不是直接的利益诉求。当时的乡镇长直选，也主要是一种上级领导的政治策划。

但时至今日，我以为发展乡镇民主的条件正日益成熟，要求也日益迫切。其一，1998年以后，村级民主日益深化，并不断巩固。在这一过程中，村民的民主意识、民主能力都得到很大增强。这为乡镇民主的发展奠定了牢固的基础。农民可以将村级民主中学习和培养的知识与经验运用于乡级民主中去。这也符合中国民主渐进发展的规律和特点。其二，也是更重要的在于，随着农村改革发展，农民的利益已由家庭、村庄延伸到乡镇。自1990年代后期，农村的突出矛盾是农民负担日益加重，其主要来源是乡镇下派的各种达标升级任务。乡镇与农民的利益关联性愈来愈强，农民负担引起的利益冲突也愈来愈多，官民之间的矛盾也越来越突出，政府乱作为、不作为的情况愈来愈引起乡民的不满。正是在这一背景下，四川省的乡镇民主率先启动。农村税费改革后，农民对乡镇民主的要求愈益迫切。首先，废除农业税后，土地纠纷已成为继农民负担之后的突出矛盾，而矛盾的主要关联者是农民与乡镇政府。其次，新世纪以来，随着中央支农惠农政策的不断出台，愈来愈多的资源由政府分配给农村，乡镇政府成为资源的直接分配者，连村干部的补贴都由政府提供。村级治理与村级民主愈来愈仰赖于乡镇政府。再次，随着农村综合改革，乡镇政府转变职能，其社会管理和公共服务的职能愈来愈强。同时，经济社会发展使农民对政府服务的要求也愈来愈高。如果政府不能有效提供农民所需要的服务，就无法建立新的权威。与此同时，农民如果没有更多的参与，政府也无法公平分配资源，自觉为民服务。近两年来，乡村两级干部私分、截留，甚至贪污政府下拨给农民的各种资金的情况愈来愈突出。这说明，当今农民的利益已经从家庭、村庄延伸到乡镇，民主也需要由村庄扩展到乡镇。

与村级民主一样，乡镇民主也是以选举为突破口的，这应该说符合民主发展的一般特点。民主的基本含义是人民统治。现代民主是由人民参与的治理过程，人民能否参与或参与程度高低是衡量民主发展的重要尺度。现代社会日益复杂，人民不可能直接行使管理权，而主要由少数领导者行使治权。因此，选人，即选举领导人是人民民主权利的首要体现，也是让民主机器运转起来的启动器。我国确立了民主制度，但要让民主制度从条文、从墙上走向田间地头，成为广大人民群众直接享受和行使的权利，最重要的是人民能够参与选举他们的领导人。我国的村级民主便是从“海选”开始的。在这之前，村干部的任用主要是自上而下的指定、指选、派选。只有“海选”才将干部的提名权、选举权交给了广大村民，村民也因此由过去的政治旁观者、被动者变为积极的行动者、政治的主动者。

但是，与村级民主不同的是，乡镇民主一开始就遇到了制度性冲突。因为我国法律明确规定乡镇长应该由乡镇人大选举产生。为此，乡镇长直选一度停止下来。但是，实践总是会以自己的脚步开辟其进程。乡镇领导人选举方式继续得到改进，主要有“两推一选”、“公推公选”等。这些形式有一个共同特点，就是普通党员群众得以参与乡镇领导人的提名和选举，从而扩大了领导人的民意基础。还有一个特点是村级民主所没有的，即村级民主是在村委会主任实行“海选”以后，才在村党组织领导人的选举中吸纳村民参与，而乡镇民主一开始就在乡镇党委书记选举中吸纳村民和党员参与。这与乡镇改革中一些乡镇普遍实行党委书记和乡镇长“一肩挑”密切相关。

随着乡镇民主实践的发展，中共十七届三中全会明确提出了“完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制”。这是第一次在中央全会文件中提出“乡镇治理机制”的概念，并将其与农民政治参与积极性不断提高联系起来。这说明中央肯定要在乡镇治理机制中融入更多的农民参与、更多的民主因素。当然，乡镇治理机制是一个比乡镇领导人选举更为宽泛的概念。首先，要更好地发挥乡镇人大的作用。因为，乡镇人大毕竟是法定的乡镇权力机构，只是这一机构在各级人大中职能作用发挥得最弱而已。但这也为充分发挥乡镇人大的作用，进行制度创新提供了广阔空间。乡镇人大作为最基层的人大机构，其创新方向主要是更好地反映和代表村民意志。可考虑将乡镇人大与村民代表会议联接起来，形成乡镇民主与村级民主的相互衔接与良性互动。其次，除了选人以外，乡镇民主还要重视议事的内容和形式。如乡镇经济社会发展规

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