规制理论的逻辑演进

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摘 要 西方国家的规制理论是应市场失灵而产生，应政府失灵而改进，其基本路径是：市场经济发展过程中出现了市场失灵现象，成为政府规制经济的正当理由，但政府也不是万能的，政府也会失灵。两者都会“失灵”的结果就是促使政府规制制度不断改进，以协调两者的平衡。

关键词 市场失灵 政府失灵 协调

作者简介：王雪，云南师范大学商学院法学院副院长、副教授，博士，研究方向：经济法。

中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）09-175-03

规制是随着现代市场经济理论的确立、政府对经济的干预已经得到普遍认可、从产业组织经济学和新制度经济学中发展起来的一门新兴学科，它主要研究在市场失灵的情况下的政府干预问题，政府为什么干预，如何干预，干预是否有效以及干预无效的情况下如何寻求次优方案。

由于规制是国家对经济事务的直接干预，由于国家具有经济管理职能，因此一般认为规制思想伴随着国家的诞生而产生。比如英国的规制可以追溯到都铎和斯图尔王朝时期（1485年后）高度干预的政治体制。这一时期，几乎所有领域的产业和贸易都被严格的、细密的法律控制。重商主义的国家干预政策盛行。然而，由于这些思想未系统化，当时也没有真正意义上的“自由交易”的理念，因此并不是现代意义上的规制理论。现代意义的规制理论是19世纪产生的，与市场经济的发展息息相关。美国的规制理论在州层次起始于1839年的罗得岛法，在联邦层次以1887年州际商务委员会（ICC）的建立为标志，至今已有一个多世纪的历史。如今，规制理论经历了公共利益规制理论、规制俘虏理论、规制经济理论、激励性规制理论等阶段。

一、市场失灵：公共利益规制理论产生的催化剂

在资本主义国家形成和巩固时期，为满足商业资产阶级积累货币和扩大市场的要求，各国通过国家专政力量，打破封建势力对国内市场的阻挠，为资本的原始积累创造稳定的社会环境，并为市场运行创造了条件。资本主义国家的原始资本积累迅速堆积起来，为资本主义进入自由资本主义奠定了坚实的基础。

（一）市场失灵

市场天生就是以追求效率为已任，以帕累托最优为目标。在资本主义国家进入到自由资本主义以后，市场得到充分的发展，整个社会要求建立一种比较自由的社会经济结构，“经济自由”成为当时经济发展的主流。亚当·斯密的自由经济主义赢合了这种要求，认为市场（又称为“看不见的手或无形之手”）是天生的资源配置专家，能够充分发挥市场主体获取信息、创造财富的动力和潜能，提高生产效率和经济效率，从而将整个社会的有限资源通过市场在全社会予以有效地分配和使用，对自由资本主义的经济发展起着主导作用和影响，并迅速成为自由资本主义国家经济决策的依据。在此情形下，国家干预理论几乎遭到了完全的否定，国家的活动仅限于与公共安全防范有关的事务，政治国家与市民社会之间“井水不犯河水”。资本主义国家的资本积累进一步积聚，市场这只“无形之手”的优势得以放大，亚当·斯密创造了自由市场的神话。

市场不是万能的。市场机制具有内在的、固有的缺陷。市场机制一般只能保证资源边际成本和边际私人成本相等，而无法保证边际社会效益和边际社会成本相等，当边际社会收益和边际社会成本不相等时，对整个社会而言，资源的配置就没有达到最有效率的状态，这就是市场失灵。在市场失灵的状态下，整个社会处于低效率状态。主要表现在自然垄断、公共产品、外部性等方面。

自然垄断是市场失灵的一个重要表现。由于在自由竞争状态下，每个企业都为追求自身利益的最大化而努力，但某些行业的经济技术特点造成一家企业就能满足全部市场需求的自然垄断状况，比如电信、自来水、电力、煤气、天然气、铁路、管道运输等，这些产业的最大特点就是先期投入资本大（比如铺设管道等），产品供应方式的非竞争性（比如管道或者线路太多，则会造成高成本的重复投资，造成资源的巨大浪费），通过规模经济实现经济效率。规模经济意味着生产更多产品时，单位产品分摊的成本越来越小（又称为成本弱增性）。市场机制对这些现象无能为力。19世纪末20世纪初，由于垄断资本主义的确立，社会的实质不平等加剧，自由竞争的理念在一定程度上成为社会矛盾的一个诱因。

市场失灵的明显表现莫过于公共产品。根据公共经济学理论，社会产品有公共产品和私人产品之分。按照萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中的定义，公共产品是指每个人消费这种物品不会导致别人对该种产品或劳务的减少。公共产品具有三个显著特征。首先是效用的不可分割性，私人产品通常是谁付款，谁受益。公共产品却不可分割，其效用不可分割。其次是非竞争性，任何人消费公共产品不能排除他人消费（从技术加以排除几乎不可能或排除成本很高），因而不可避免地会出现“搭便车”现象。第三是非排他性，在现有的公共产品供给水平上，新增消费者不需增加供给成本，即受益不具有排他性。例如国防、治安等。由于公共产品的这些特点，使投入不能产生产出，难以形成市场价格，必然导致“搭便车”行为。市场对此类产品难以提供，只能由政府提供。

外部性是市场失灵的另一个重要原因。外部性是实际经济活动中产生的生产者与消费者的活动对其他生产者和消费者产生的超越活动主体范围的利害影响，是一种经济力量对另一种经济力量的“非市场性”的附带影响，是经济力量相互作用的结果。外部性的实质是私人成本和私人收益的外溢。具体而言，外部经济是私人收益的外溢，外部不经济是私人成本的外溢。因此，在发生外部性的场合，私人成本和社会成本、私人收益和社会收益就会偏离。由于企业的抉择是基于企业成本和企业收益的比较，而不是社会成本和社会收益的比较，外部性有其存在的必然性。

各种形式的外部影响造成的严重后果就是使资源配置偏离帕累托最优状态。此时只有依靠政府的力量对外部性加以纠正，使私人成本和社会成本基本达到均衡。

（二）公共利益规制理论的产生

单从西方国家的发展历程看，市场失灵最初集中表现在垄断的出现。垄断引发的问题在20世纪30年代集中爆发，资本主义世界范围内出现了有史以来最严重的经济大萧条，自由资本主义在面对经济危机时表现出来的无能为力导致亚当·斯密自由市场乌托邦的衰落。凯恩斯主义的国家干预思想成为主流。凯恩斯认为，宏观的经济趋向要制约个人，他从宏观经济的角度证明了市场缺陷的存在，他认为，只有扩大国家干预才能矫正和克服市场缺陷，促进经济的正常运行和发展。为此，政府必须采取积极政策以弥补自由市场的不足。它成为各国制定经济政策的主要理论依据，不论在宏观调控方面还是在微观规制方面，西方各国都颁布了许多体现国家干预经济的法律，有效地弥补了市场失灵，赢得了政府和经济学家的认同。其中，对政府运用法律对市场的微观经济行为进行的制约、干预或者管理就是当代规制理论，可见它是从国家干预主义理论中派生出来的，其代表作是1970年卡恩的《规制经济学》。

规制理论产生的逻辑起点是，政府代表了社会公共利益，政府对社会进行规制的目的是为了矫正市场失灵，增进全社会的福利，这便是公共利益规制理论。公共利益理论成立的前提假定条件有两个：市场失灵、政府是公共利益的代表。在此假定条件下，政府规制的目标明确：克服市场失灵，实现社会公共利益最大化。Owen和Braentigam将规制看作是服从公共需要而提供的一种减弱市场运作风险的方式。Posner认为自由市场运行无效率，政府规制根本不花费成本。这种思想符合公众对政府的期望，该理论在20世纪70年代处于主流地位。

二、政府失灵：规制俘虏理论等产生的原动力

规制是市场经济发展到一定阶段的产物，其实质是市场与政府的相对职责问题。从亚当·斯密的市场乌托邦到市场失灵的结果存在必然性，因为市场是一个没有大脑和心脏的机体，一切皆放任自流，垄断、外部性等问题的出现在所难免，此时政府介入，运用规制等国家干预手段设计制度，为市场装上“大脑”和“心脏”，通过思考指明或修正发展方向。然而，政府也出现了失灵。

随着社会的发展，人们发现公共利益理论的两个前提与实践发生了许多矛盾之处。首先市场失灵只是政府规制的必要条件而非充分条件，Utton认为，除了纠正市场失灵之外，政府还有许多别的经济目标，在许多市场中政府期望规制介入，不一定与市场失灵有关。其次，政府也是“经济人”，并非公共利益的代表。Crew和Kleindorfer指出，规制公共利益理论中“公共利益”语义模糊不清。Viscus、Vernon和Harring对规制公共利益理论提出批评：第一，非市场失灵的产业也受到规制。即许多既非自然垄断也非外部性的产业一直存在价格与进入规制，比如城市出租车、保险业等。第二，政府规制并不总是效率的。美国电力事业价格规制，仅有很小的下降效应，并没有象规制公共利益理论所宣称的那样，政府规制可以达到帕累托最优。

事实上，政府也会失灵。詹姆斯·布坎南指出“政府的缺陷至少与市场一样严重”。Jordan在1972年提出了规制俘虏理论，即规制有益于被规制的企业。该理论具有一定的事实基础，比如城市出租车的规制。由于规定个人不能申请出租车运营牌照，只能由出租汽车公司申请，出租车司机只能依附于出租汽车公司，因此，每个月出租车司机必须向公司交纳“管理费”，自己只能得到一部分报酬，其结果就是出租车公司得到了丰厚利润，出租车司机和消费者的利益都受到了损害。

然而，规制俘虏理论的局限便在于，它不能解释产业如何俘虏规制。因为受规制影响的利益集团很多，包括消费者、劳动者组织以及厂商，为什么规制只受厂商控制而不是受消费者、劳动者组织等其它利益集团的影响？显然俘虏规制理论没有对此做出解释。现实中，尽管有许多证据与规制俘虏理论相符，但也有一些经验规则与之相矛盾，交叉补贴就是其中一项。交叉补贴是指在产品多样化企业中，某些商品的价格低于平均成本，某些商品利润很高，而对所有消费者收取相同价格，这样就可以以高利润商品的收益弥补定于平均成本之下的商品的亏损，以维持企业一定的利润。比如在受规制的电信业，大城市通话成本低，边远地区通话成本高，就用大城市通话费（高于平均成本）来弥补边远地区（通话费低于平均成本）的亏损，这种案例明显不能证明产业“被俘虏”。其次，反对规制俘虏理论的最有力的证据就是规制俘虏理论不能证明20世纪70年代后期在诸如航空、有线电视、天然气以及石油定价等一系列放松规制的发生。这些事件表明，规制俘虏理论在某些产业是适用的，在有些产业并不适用。

三、法律制度的改进：激励性规制理论的运用

在20世纪70年以来，发达市场经济国家的经济先后陷入滞胀的困境，为了提高生产效率、刺激市场活力，出现了“放松”规制的改革，改革的过程中，激励性规制理论产生。代表人物是拉丰（Jean Jacques Laffont）和让·梯若尔（Jean Tirole），他们的《政府采购与规制中的激励理论》将信息经济学和激励理论的基本思想和方法应用于垄断行业的规制，激励性规制理论解决了规制者与被规制者之间信息不对称的博弈难题。

激励性规制理论通过设计适当的机制，给予企业更多的自主权，刺激企业降低成本，提高效率，增进社会福利。一方面可以诱发企业尽力挖掘自身的潜力，另一方面还可以减少规制者被规制者“蒙蔽”的损失。激励理论的激励方法主要有特许投标制、价格上限制、区域竞争制等。特许投标制。最早由Demsetz在1968年提出，它是在20世纪70年末欧美发达国家普遍应用的激励措施，主要运用于自然垄断产业特别是公共服务领域中，不仅有一定经营期限，而且要通过竞争投标的方式获得，因此，只有能够以更低成本提供更优质服务的企业才能中标。这些激励方法在西方国家取得了较好效果。而价格上限制是应用较多、较为流行的一种价格规制。是1983年由李特查尔德（Stephen Littlechild）提出，最早在1984年英国的电信业上使用，然后逐步推广到其他国家。企业可以在上限以下自由变动，但企业可以努力在这个上限以下通过提高经营效率来降低服务成本以获得更高收益。价格上限制是应用较多、较为流行的一种价格规制。

总之，随着西方国家社会、经济的发展，规制理论不断地演进、成熟，其逻辑关系详见图1.1。

从图2.1可以看出，公共利益规制理论、规制俘虏理论的产生都是市场经济的客观反映，是单向的，而“法律制度的改进”与“激励性规制理论”之间是双向的，主要原因在于，现代国家都在通过法律制度的改进来努力寻求政府干预与市场自由协调的“满意解”，激励性规制理论主张放松国家干预、给予企业更大自主权的理论符合西方社会发展潮流，因此，制度与理论的互动成为社会现实。

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