我国政府与民间组织互动中民间组织的发展

摘要：改革开放后民间组织在我国的发展逐步得到应有的重视，政府与民间组织的互动也得到社会各界的关注，在我国政府占主导的政治体制下，民间组织的发展道路势必与政府紧密相连，政府与民间组织通过互动也能够不断互补，共同促进社会的整体利益，提高社会的福利水平，满足不同个人、群体的多元需求，从而稳定社会秩序，为人类发展提供良好的活动空间。

关键词：民间组织；政府；互动；发展

中图分类号：C912.21文献标志码：A文章编号：1002-2589（2012）17-0063-02

在我国，学界关于民间组织的定义多种多样，总体来说，人们通常把公民自愿组成的、非营利性的组织称为民间组织。狭义的民间组织指由各级民政部门作为登记管理机构并纳入登记管理范围的社会团体、基金会和民办非企业单位三类社会组织。广义的民间组织是指除党政机关、企事业单位以外的中介性社会组织。

“社会互动”，即社会相互作用，是指在一定的社会关系背景下，人与人、人与群体、群体与群体等在心理、行为上相互影响、相互作用的动态过程。政府与民间组织都是社会服务的提供者，在提供公共服务方面，政府与民间组织各有优势和劣势。民间组织的优势在于：民间组织更容易接近被服务对象；民间组织能够更灵活地对服务对象的需求做出反应；民间组织更适合处理高风险的社会问题。因此，民间组织在很多方面都可以成为政府部门的得力助手，政府部门与民间组织的合作将会更好地提高社会整体的福利水平。政府部门与民间组织的互动有多种形式，其中最重要的就是合作。本文将借助于社会互动理论从我国政府与民间组织的互动中探究民间组织的发展过程。

一、改革开放前民间组织的生存与发展

虽然我国民间组织在漫长的历史中经历了众多的波折，其合法性问题一直颇受社会各界质疑，但是我国有关公益性的民间组织却有着悠久的历史积淀。

“有学者考证，中国突破血缘、家庭或氏族的结社活动兴起于春秋以后。最初的结社包括以下方面：首先是新兴地主阶级使政治力量分化，产生带有政治社团性质的集团，如春秋末期的政治结盟和东汉朋党的形成；第二是私学的兴起，伴随学术争鸣形成不同带有学派性质的学术团体，如儒家学派、墨学团体等；第三是农民依附关系的减弱为秘密结社提供了条件，出现各种民间宗教会社；第四是随着私营工商业者的涌现，同行工商业者集中经营的‘市肆’模式，推动了世袭工商业者的联合和经济结社，发展至隋唐时期成为商业行会。”[1]就我国几千年的封建统治来说，统治者是不容许民间组织发展、壮大的，这些组织的成立和运转体现出当时的统治者对部分经济和文化性质民间组织的容许，社会各界也在这个统治者能够容许的范围内建构起各种民间组织，推动经济、文化等方面的发展，但是由于统治者的集权统治，各种民间反封建组织也秘密结社，反对封建统治，同时这些组织也受到严厉的镇压。

20世纪的民间组织出现了一些新的特点，主要包括学联、工会、妇联、青年团等革命性社团，以及在抗战期间兴起的各种战地服务组织、救国会等政治性社团；各种学会、研究会、学社、协会等新式学术文化团体；从传统商会、行会延续而来，或是伴随着民族工商业兴起的新型行业组织；外国传教士兴建的传承基督教义的慈善机构；在动荡时局下活跃的帮会和秘密组织等[1]。这些组织多是由当时动荡的政治局面所催生的，也是应当时的政府、社会所需而发展起来的。

新中国成立后，中国共产党面对当时中国战后的局面，根据马列主义思想适时提出在中国建立社会主义制度，逐步把落后的农业国改造为先进的工业国的目标，在新生政权得到巩固后，我国逐步建立起了社会主义制度，展开了大规模的经济建设活动，同时形成了以计划经济和单一所有制为特征的经济体制和权力高度集中的政治体制。与此同时，中国领导阶层开始了对民间组织的彻底清理和整顿，一些政治倾向明显的组织，如中国民主同盟、九三学社等，被确定为政党组织，成为中国共产党领导下的民主党派；这个时期政治成为敏感话题，涉及政治性的民间组织多难存活，其他民间组织也受到严格审查，在清理整顿期间，我国民间组织的数量骤然减少，活跃性处于低谷。这些现象与当时领导阶层的政策方针是息息相关的，新中国成立之后至改革开放之前的这个时期，政府处于绝对主导时期，任何个人或社会利益都要上升到政治利益的高度，因此，社会利益也被政治利益所代替，整个国家处于单一政治利益主导的局面之下，民间组织的发展受到严重的压抑。

二、改革开放后民间组织的发展

在改革开放的宏观政策下，20世纪80年代，我国民间组织再次出现了发展高潮。

在1980年代后期，为了推动社会团体的登记注册，国务院在民政部设立了社会团体登记管理部门，并于1988年9月和1989年10月先后颁布了《基金会管理办法》和《社会团体登记管理条例》，这两个法规是改革开放后我国政府出台的关于民间组织最早的制度规范。在1998年底，我国的全国性社团为1800多个，地方性社团为16.56万个。在1989-1998年这10年之中，由于政府对民间组织的管理不断加强，因此这个时期民间组织的数量并未出现较大增幅，但是却在发展和分布的结构上出现了一些调整。“其一，分别依据《基金会管理办法》和《外国商会管理暂行条例》，一批基金会和外国商会在这一时期建立起来。基金会的发展促进社会公益模式的进一步转变。其二，在教育、卫生、科技、文化等各部门的体系之下，民办的学校、医疗机构、科技、文化场所等实体性服务机构发展起来。根据一些部门调查数据估算，在1998年《民办非企业单位登记管理暂行条例》出台之前，这些部门下属的民办非营利机构的总量已经达到约80万家。其三，20世纪90年代中期，随着市场经济体制改革的推进，市场中自下而上内生出的社会自治空间，使得草根性民间组织的发展呈现出一个高潮。草根组织中的许多由于受到登记管理条例的限制，并没有以‘社会团体’的身份存在，而是以单位挂靠、工商登记等变通的方式出现，但是从功能作用而言，它们同样构成了生长中的社会自治空间的一部分。”[1]

1998年至今这一阶段民间组织的发展主要有两大特点：第一是制度化建设。这一阶段，关于民间组织管理的法律法规相继出台，逐步完善民间组织发展的制度环境。1998年修订了《社会团体登记管理条例》，同一年国务院发布《民办非企业单位登记管理暂行条例》，将民办非营利性实体机构纳入民间组织的登记范围，1999年，《中华人民共和国公益事业捐赠法》出台，2002年，《中华人民共和国民办教育促进法》出台，2004年《基金会管理条例》出台等，这一系列的规章条例反映出了政府对民间组织发展的制度环境逐步进行完善的努力，也体现了民间组织加强自身合法性的必要。第二个特点是多元化方向发展。纵观近些年来我国民间组织的发展，民间组织不仅在数量上迅速增长，更重要的是在组织类型上也越来越多样化，涉及多种领域的不同方面。比如，民办非企业单位的大力发展；行业组织探索单独设立制度规章的发展途径；各类草根民间组织的迅速成长；社区自治组织的发展壮大等等。

从以上方面可以明显看出，政府与民间组织在互动中的相互影响，政府一方面为民间组织的发展创造制度环境，加强其行政合法性建设，另一方面通过合作，诸如政府购买服务、减免税收政策等多种方式支持民间组织的发展。政府与民间组织的互动，一方面是民间组织得到发展空间，以更好地为社会成员的不同需求提供服务，另一方面也弥补了政府在提供公共服务方面的不足，减轻了政府的负担。

三、民间组织发展的困境和策略

当前，我国民间组织与政府互动过程中一直存在着一些发展困境，这些困境表现在以下几方面：第一，筹资困境。在我国，相当一部分民间组织因资金严重不足而无法开展正常活动，也有一些组织为了维持生存发展，通过各种渠道进行经营性活动或是违法活动，违背了其公益性和非营利性的宗旨。第二，自主性困境。目前被普遍接受的观点主要是民间组织的“官民二重性”。民间组织的自主性来自于成员自助、互益和自我管理的需要，而政府出于对民间组织间接管理的需要，对民间组织的事务插手较多，在民间组织与政府的互动中，双方始终处于不平衡的状态，因此，民间组织的自主性受到政府很大程度的约束，不能够自主、独立的实施管理。第三，合法性困境。民间组织的合法性分为行政合法性、社会合法性和法律合法性。民间组织在社会合法性方面基本上得到认可，但是在政治合法性和法律合法性方面尚有很大的欠缺。第四，自身能力建设困境。在我国，相当一部分民间组织因为公信力不高、资金不足等原因无法开展正常的活动，也有许多组织自身缺乏使命感，没有理念做指导的民间组织当然不能得到良好的发展，同时由于专业人才的缺乏，相当一部分民间组织不能树立良好的专业形象，不能为服务对象提供专业服务。

针对以上这些民间组织发展的困境，需要通过政策法规的调整为民间组织的发展创造良好的外部环境，同时民间组织也应该加强自身能力建设。

一是完善政策法规，支持民间组织发展。民间组织的发展不仅可以弥补政府在公共服务方面的不足，更重要的是民间组织能够深入了解弱势群体，帮助解决问题，有利于社会秩序稳定。

二是政府适当监管，给予民间组织一定的自主性。目前我国民间组织多为特教、环保、妇女、儿童等组织，政治性不强，政府应该对这部分组织给予更多的自主性，使其能够更好地按照组织自身的理念开展活动。政府对于民间组织的监管应该着重在其财务管理及组织绩效方面。

三是保障民间组织的合法性。登记管理方面，在严格审查组织资格的情况下，更应该对大部分没有登记在册的民间组织进行管理，一方面可以保障这部分组织正常开展活动，另一方面也加强了政府对这部分组织的监管力度。

参考文献：

[1]贾西津.第三次改革:中国非营利部门战略研究[M].北京:清华大学出版社,2005:8.

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