法制建设是发展慈善事业的保障

今年两会期间，慈善事业的发展

成为新的热点

由于国家对慈善事业的发展定位已经明确，今年的两会期间，代表与委员们对慈善事业的关注达到了一个高潮。在人大会议上，提出有关制定募捐法的议案有五件，签名的代表达159人；提出制定慈善事业法或慈善事业促进法的议案有6件，签名的代表达188人:此外，有关发展慈善事业的建议还有多件，其中包括我本人提出的有关国家落实对慈善事业支持的财政与税收政策的建议。在全国政协会议上，有关慈善事业的建议也有很多，如中国民主同盟就以党派的名义提出了关于促进慈善事业发展的提案，政协委员以个人名义提出的发展慈善事业的建议亦有多件。因此，今年两会期间，慈善事业的发展是一个新的热点。

之所以形成这样一个关注慈善事业发展的高潮，我认为主要是和谐社会的构建离不开慈善事业的发展，社会保障体系的完善也离不开慈善事业的完善。况且，党和政府已经明确慈善事业是我国社会保障体系的有机组成部分，温家宝总理在政府工作报告中也明确提出要发展慈善事业，2005年我国还首次以政府的名义召开了中华慈善大会。在一些地方，慈善事业的发展也引起了很高程度的关注，如中共中央政治局委员、北京市委书记刘淇同志就在2005年上半年三次专题调研北京市的慈善事业发展问题，也听取了包括我本人在内的几位专家学者的意见，北京市还出台了相关的支持措施；湖北、四川等省亦于2005年秋先后以省政府名义召开本省首届慈善大会,等等。因此，2005年政府及社会各界对慈善事业的关注度可谓是空前的，这显然为今年的两会上代表委员们呼吁发展慈善事业提供了一个重要的背景。

法制建设是发展我国慈善事业的

关键因素与重要保障

尽管我国新时期的慈善事业已经有了十多年的历史，局部领域取得了一些成绩，如中国青少年基金会推广的希望工程、中华慈善总会实施的1998年抗洪赈灾活动等等，均给人们留下了非常深刻的印象。但从总体上讲，我国的慈善事业异常滞后的局面依然如故。从每年捐款数额仅数十亿元人民币、人均捐款不足10元这样的数据来看，国人并未真正表现出乐善好施的传统美德，反而是社会责任缺失的案例随处可见。

造成这样落后格局的原因当然是多方面的，它包括政治因素、社会因素、经济因素、伦理道德因素等。就当前中国的现实而言，发展慈善事业已经被载入党的文件和政府工作报告之中，客观上已经成为党和政府鼓励与支持发展的事业，这表明政治上不仅已经走出了禁锢慈善事业发展的时代，而且事实上变成了促进慈善事业发展的有利因素。而改革开放二十多年来，我们在将共同贫穷的时代送进历史的同时，也带来了社会阶层的急剧分化，贫富差距的客观存在及逐渐扩大化，形成了慈善事业发展的有利社会环境。因为共同贫穷的时代是不可能有慈善事业的，而共同富裕的时代又是不需要慈善事业的，只有存在贫富差距的时代才是有利于慈善事业发展的环境，显然，我国现阶段已经具备了发展慈善事业的有利的社会条件。至于经济因素，经过20多年来的持续高速增长，我国的经济环境已经发生了翻天覆地的变化，到2005年，我国GDP已经超过18万亿元，超过了英国、法国而居世界第四位，人均GDP亦已经达到了1700多美元，上海、北京等地区更是达到了中等发达程度国家的水平；国家财政实力也在高速增长，1997年只有8600多亿元，2005年则达到了31000亿元；居民储蓄存款余额达到了14万亿元，还有数以万亿元计的其他各种金融资产。这表明有能力帮助他人的社会成员应当可以亿计了，或者至少是以数千万计。可见，过去那种以经济发展落后作为中国慈善事业发展滞后的理由，已经完全不成立了。

既然政治因素、社会因素与经济因素均有利于慈善事业的发展，即便是市场经济改革带来了价值观的多元化，但中国人的道德水准还不至于如此低下。从慈善机构发育不良和部分企业家、先富者在捐献后不愿声张所表现出来的多方面顾忌，只有一个合理的解释：那就是有利于慈善事业发展的法制环境还未形成，这必然影响慈善机构的健康发育，亦限制着社会各界对慈善活动的积极参与。做出这样的判断的一个基本事实是：迄今为止我国还无专门的慈善事业法律，现行的《捐赠法》只解决了捐赠行为的定性问题，并不能解决慈善事业发展的诸多现实问题。例如，慈善事业的性质虽然在中共中央文件与政府工作报告中有所明确，但真正确立其公益福利事业性质却是需要法律来确立的；慈善机构的独立法人地位要求，与现行法规和政府主管部门要求慈善机构必须有主管机构的做法是相冲突的，它实际上限制了慈善机构的发展，而要确立慈善机构的独立法人地位，只有通过立法才能明确并予以保证，慈善机构与政府的关系也只能由法律来明确；针对参与企业与个人的税收优惠与财政支持政策迟迟得不到落实，目前采取的个案处理办法，亦是因为缺乏具有普遍意义的法律规范造成的结果。而现实中，在慈善活动尚未普及化、大众化的情形下，还不时暴出失范问题，如义演不义、爱心官司的事例时有所闻，大众传媒等非慈善机构擅自发动募捐的现象更是普遍，这些问题的存在其实是有损于正常、健康的慈善事业的发展的。因此，尽快建立和完善我国慈善事业发展的法制环境，通过法制的规范给出更为明确、更加强势的发展慈善事业的信号，不仅具有必要性，而且具有紧迫性。

正是基于这样的现实，最近几年我一直在呼吁重视慈善事业立法，也通过全国人大、全国政协会议提出过有关促进慈善事业立法的建议或提案。我认为在现行法规政策的基础上，国家有必要制定专门的《慈善法》或《慈善事业法》，通过专门立法来明确慈善事业的性质、慈善机构的法律地位，以及慈善事业的运行规则及相关政策原则；在严格规范慈善机构与慈善活动的同时，还需要严厉制裁借慈善之名行偷税之实、通过慈善活动洗钱等违法犯罪行为。权威与完善的慈善事业立法规范，将是慈善事业健康与可持续发展的保证。

可以告诉大家的是，有关慈善事业的立法已经引起了立法机关与政府部门的高度重视。本届全国人大常委会已将有关慈善事业的立法补充进了新的立法规划，民政部作为慈善事业的主管部门，亦成立了专门的法律起草小组，并于2005年正式启动了慈善事业法律的起草工作，目前进展较为顺利。比较乐观的估计是，有关慈善事业的立法最快可于2007年完成起草工作，并可能提交到全国人大常委会审议。

慈善机构与大众传媒之间应该密切合作，实现良性互动

虽然前面我提到，义演不义、爱心官司、大众传媒等非慈善机构擅自发动募捐等失范现象，但我并不是不赞同大众传媒参与慈善活动，恰恰相反，慈善事业的发展一刻也离不开大众传媒的支持与帮助。凡是慈善事业发达的国家，都可以看到慈善机构与大众传媒之间的密切合作与良性互动。对于我国而言，社会各界（也包括执法系统）对慈善事业的认知还很有限，整个慈善事业的运行还很不规范，人们献爱心在很大程度上处于一种自发的无序的状态。在这种背景下，尤其需要重视大众传媒的影响力，利用大众传媒来宣传、推进乃至于监督慈善事业的发展。而对于大众传媒而言，更是肩负着承担社会道义、弘扬社会道德的社会责任，参与、宣传、监督慈善活动显然是其中的应有之义。

我想表达的意思是，大众传媒在我国慈善事业发展进程中负有特殊的责任，但目前存在的一些传媒不与慈善机构合作而独自发布募捐信息的行为很可能产生误导作用。我就接到过多起爱心官司的咨询信件，且均是由于媒体的“好意为善”导致的。如江苏某师范附小一受助学生的父母与其生前所在学校为受助者死后的剩余捐款归属之争的案件就是一起典型的爱心官司，这一案例的代表性在于，死者生前患有重病或特殊困难，经媒体披露和呼吁，社会各界自发地向其（通过所在学校或单位或其父母）捐款捐物，待受助者死亡或特殊困难解除后，剩余的捐款捐物便成为引发纠纷甚至官司的焦点。因此，在慈善事业的实践中，并不是所有好心都能够促成好事，因为缺乏规范的慈善活动可能导致相反的效果。正是由于大众传媒负有的责任重大，我才认为有必要提醒其在帮助慈善事业发展时需要与合法的慈善机构合作，从而促使慈善活动走向有序化。

我在十年前就曾经给慈善事业下过定义，即它是建立在社会捐献基础之上的民营社会救助事业，爱心是慈善事业的道德基础，凡参与慈善捐献者都应当被看成是向社会、向弱者献爱心的行动。有序的献爱心行动应当是通过慈善组织来运作的，因为慈善组织较捐献者本人更加了解有需要者的需求，并通过自己的专业运作与有效监控，实现既满足有需要者的真正需要，又避免慈善资源浪费并最终实现慈善资源最佳配置的追求目标。无序的献爱心行动则是在某种信息不充分的舆论影响下，人们自发的捐献行动，它不通过专业的慈善机构来运作，并由于捐献者与需求者之间的信息沟通有限和事后缺乏监督，通常会出现如下两种情形：一是无序的捐献因个体慈善资源调动能力有限而无法满足有需要者的需求，需要解决的问题同样得不到解决；二是无序的捐献因捐献者的盲目性和过度集中于某个个体对象而超过有需要者的需求，最终导致不必要的纠纷与麻烦——这两种情形在客观上均会对献爱心行动与慈善活动造成直接损害。

因此，我在完全支持大众传媒积极参与慈善事业实践的同时，一直主张需要引导献爱心行动或者慈善活动有序化，即通过专业的慈善组织来运作，这样做的好处不仅表现在专业的慈善组织集中运作一定会比分散的个体独立运作有效率，而且亦表现在社会各界只要对慈善机构进行有效监督便可以确保人们捐献的目标得以实现，而缺乏慈善机构参与的无序捐献带来的可能是爱心行动失控。在献爱心行动乃至整个慈善事业从无序走向有序方面，还需要整个社会尤其是大众传媒的共同努力。包括：社会各界需要重新认知献爱心行动的有序与无序及其效果，了解只有实现慈善活动的有序化，才可能确保自己的爱心不会被扭曲；慈善机构，即依法成立的慈善组织需要明确定位和明了自己的社会职责，通过强化宣传和高效率的慈善项目实施来确立自己的形象，努力扩大自身的知名度、公信度和影响力，使自己真正成为捐献者与受助者之间的桥梁；大众媒体等在发现有需要者时应当加强与慈善机构的合作，而不是只求新闻效应，等等。如果人们在参与献爱心时想到慈善机构并通过慈善机构来求助，如果社会各界尤其是新闻媒体在发现了需要者并在公开披露时能够同时介绍当地的慈善机构，让所有献爱心的行动均纳入慈善事业的正常轨道，献爱心的行动便会走向有序化，最终必将使效率得到提高，并避免令人遗憾的“爱心官司”的出现。

慈善事业的生命在于社会公信力

我曾经多次指出，公信力是慈善机构与慈善事业的生命。因为慈善机构不仅是独立社团法人，而且是社会文明与公共道德的形象载体，人们参与慈善活动，是对慈善事业与慈善机构的信任，没有公信不可能有慈善事业，社会公信力构成了慈善机构与慈善事业的生命。因此，我主张政府应当规范慈善事业的运行，引导慈善机构严格自律。慈善机构也应当在自治管理的同时联合起来，借鉴国外及港台地区经验，建立严格的自律机制，同时在社会监督与公开透明的条件下确立自己的公信力。只要慈善组织真正走向成熟，其资源动员能力就必然迅速得到强化，慈善事业的大发展也就有了可靠的依托。在当前慈善组织相互分割的背景下，政府应当发挥主导与督促的作用，切实帮助慈善组织快速成长起来。如果每一个慈善机构都具有公信力，每一次慈善活动均具有公信度，在我国现有的政治、经济、社会条件下，参与慈善事业的人必然会越来越多，慈善机构动员社会资源的能力也会得到大幅度提升。而随着慈善资源的大幅度增长，慈善事业调节收入分配、弘扬文明道德、促进和谐发展的功能必定会得到日益充分的发挥。

总之，慈善事业作为弘扬互助友爱和建设积极向上的精神文明与伦理道德的最好途径与方式，确实具有缩小收入差距、化解社会矛盾、促进共享发展成果的不可替代的客观功效。和谐社会的构建离不开慈善事业的发展，建立在互助友爱基础之上的各种慈善事业应当成为构建和谐社会的必要且重要的内容。当务之急就是从立法、政策、社会、机构、大众参与等多个层面来促进慈善公益事业的发展。可以肯定的是，慈善事业的大发展，将对我国经济社会健康持续发展与和谐社会的构建起到非常重要的、良性的、不可替代的维系、润滑与促进作用。

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