俄罗斯高等教育行政管理体制改革及其启示

摘 要：高等教育行政管理体制改革是一项复杂的教育活动，俄罗斯高等教育行政管理体制改革呈现出高等教育行政管理的市场化、高等教育体制的多元化、高等教育行政管理的国际化等特点，其改革也存在一些问题。俄罗斯高等教育行政管理体制改革对我国高等教育改革有以下启示：应将市场引导与国家宏观调控相结合；应将高校与政府的关系纳入法治状态；应树立正确的教育质量观。

关键词：俄罗斯高等教育行政管理体制改革；特点；问题；启示

中图分类号：G511 文献标志码：A 文章编号：1002-0845(2009)06-0152-02

收稿日期：2009-03-10

基金项目：黑龙江教育厅新世纪高等教育教学改革工程项目(黑教高函[2008]8)

作者简介：刘颖(1964-)，女，黑龙江龙江人，教授，从事教育理论与中外教育史研究。

高等教育行政管理体制主要涉及高等教育活动中中央与地方、政府与高校之间的责、权、利的关系问题。为了适应新形势下教育面临的新问题和新任务，促进高等教育的发展，需要不断地探索新的教育管理体制。由于中俄两国教育的历史渊源所在，俄罗斯高等教育行政管理体制的改革对我国高等教育管理体制的革新具有借鉴意义。

一、俄罗斯高等教育行政管理体制改革的特点及趋势

根据《俄罗斯联邦教育法》，俄罗斯高等教育实行由中央联邦政府、联邦主体和地方自治机构三级管理，各级管理有其明确的权限。随着市场竞争机制的不断完善，俄罗斯高等教育行政管理体制改革呈现下列的特点及趋势。

1.高等教育行政管理的市场化

俄罗斯教育改革是在社会转型推动下进行的，教育从与国家单一的行政隶属关系被推向市场。地方利益、学校利益成为教育发展的着眼点。高等教育改革中引入了“市场”观念，使高校的运作以市场化的方式适应社会的变化。根据市场的机动灵活性，国立教育机构为保持竞争地位，也在利用与开发原有资源，不断完善管理体制。

2.高等教育体制的多元化

俄罗斯是个多民族的国家，客观上要求国家必须对教育实行统一的教育政策，以维护统一的教育空间。同时，多元经济、多样化社会发展和产业结构的调整等必然会对高等教育提出多元化的需求。高等教育由单一系统向多元系统转变，仅靠正规的高等教育系统，已经不能满足社会对高等教育的广泛需求。传统的高等教育行政管理体制及其观念已经发生了根本性的变化，教育管理权、办学主体与办学途径、管理机构、经费投入、人才培养模式等办学元素都以“多元化”代替了原来的“一元化”。

3.高等教育行政管理的国际化

俄罗斯当局为了赢取信息时代的人力资源优势，更加关注教育的优先发展地位，积极地响应欧洲高等教育一体化空间的建设，并于2003年9月在柏林签署了《波伦亚宣言》，由此揭开了高等教育管理国际化的新一页。俄罗斯高等教育管理国际化的理念主要体现在顺应市场经济对人才的实际需要、顺应国际高等教育的发展潮流、加强国际交流与合作、借鉴国外高校的先进经验、努力培养“国际型”人才等方面。

二、俄罗斯高等教育行政管理体制改革中存在的问题

俄罗斯高等教育管理体制改革的原则是在保证俄罗斯统一空间的前提下，使联邦和各联邦主体之间的权力分配均衡。但这种管理体制在运行中也存在着一系列的问题。

1.行政管理方法存在局限性

高等教育管理的观念和模式还没有完全转变过来，行政管理方法存在局限性，不能适应市场经济下的高教环境。联邦政府在政治原则上主张分权和自主，行政管理上却时时企图加强对高校的控制。由于教育拨款不足，国家教育机关处于一种被空挂的状态。一方面，高等教育为了求得生存，不得不独立寻找出路，另一方面，他们希望上级部门能予以财力上的支持，而上级部门也应该明白，如果没有财力支持，就无法要求其管辖机关开展有效工作。结果，教育领域出现一种怪现象：上下机关部门都自欺欺人地认为，一切都在正常运转，而实际上，国立教育系统正濒临着被破坏的危险^[1]。

2.联邦政府的政策也模糊而且经常变化

俄罗斯在进行的高等教育改革的过程中，由于忽视了传统力量和现实条件的制约，使许多教育改革的政策、立法呈现出易变性、不确定性和非连续性。有时各个层次的教育管理部门还存在着有法不依和有法难依、执法不严乃至违背法律的现象。这些导致了社会对高等教育管理体制改革认识上和实践上的迷茫与混乱。

3.各地区的高等教育发展不平衡

一般而言，高等教育发展水平往往受制于它的经济发展水平。地区的经济发展水平总是影响着该地区对高等教育的经费注入规模，以及该地区居民对高等教育的消费水平，从而使高等教育的发展具有深刻的地区性，影响着高等教育在地区间的平衡状态。这种直接影响地区高等教育发展的数量和质量的地区差异成为今天俄罗斯高等教育管理体制改革的一大障碍。

三、引发的思考

中俄两国高等教育都在进行管理体制的改革，采取的种种改革措施有许多相似之处，又有不同的地方。如何做到既推进高等教育的发展又保持高等教育的民族性是许多发展中国家高等教育改革和发展面临的一个挑战。笔者试提出自己的看法，探讨俄罗斯高等教育改革对我国高等教育改革的有益启示。

1.市场引导与国家宏观调控相结合

在全球化竞争时代，高等教育活动中的三种基本力量，即国家政府宏观调控、社会市场的积极调节和高校的自主办学，在任何市场经济国家，都发挥着交替性、互补性、渗透性、协调性的作用。

在俄罗斯，联邦中央教育机关是教科部，它通过行政、经济、评价、法令等手段，管理、监督和协调高等教育的运作，在保证统一政策的前提下，扩大地方和高等学校的权限。地区行政部门(州、边疆区、共和国)通过制定地区政策，把高等学校纳入本地区社会发展中去，强化高校为地区社会发展服务的意识。而高等学校具有自主制定决议和自主开展活动的权力，是自治机关。通过改革，俄罗斯初步明确了政府、市场、高校三者的关系。以国家为主要力量，同时面向市场经济，成了俄罗斯高等教育管理体制改革的基本出发点^[2]。

但是，由于俄罗斯的市场经济还处于不成熟和不完善的状态，俄罗斯高等教育行政管理体制改革的市场取向也是得与失并存、积极与消极效应共生。俄罗斯高教改革的经验与教训说明了单一的市场会使高等教育走向无序和混乱状态，只有市场作用与国家力量相结合才是根本。

在我国，由于市场尚处于发展与完善的过程中，人们在高校与政府关系问题上长期形成的思维定式以及制度惯性仍发挥着作用，在长时期的政府高度集中管理体制下形成的观念、行为模式仍然对现时政府部门处理高校与政府关系产生着影响。随着社会主义市场经济体制的建立和多种经济成分的发展，市场在资源配置中发挥了基础性调节作用，中央政府部门的职能也在发生变化。区域经济的发展加快，这必然要求统筹高等教育的权力相应增大及打破各地区、部门之间的分割状态，使高等教育更好地为地方经济服务。

现代化高等教育体系应建立高效的教育服务市场，为此，政府部门的教育管理要简政放权，转变职能，运用规划、法律、经济、评估、信息服务以及必要的行政手段等实行宏观管理，变直接管理为间接管理，变硬性管理为软性约束，变过程管理为结果管理，尽量减少对高校事务的具体干预；逐步扩大省级政府对本地区所有高等学校的统筹和协调管理的权力。

2.将高校与政府的关系纳入法治状态

教育的发展需要有一个良好的环境，需要法律的保障，凭借立法来实现国家对高等教育的控制和管理是俄罗斯高等教育发展的一个重要标志。认真借鉴俄罗斯高等教育立法的实践经验，总结我国及俄罗斯高等教育立法改革的经验教训，有助于建设有中国特色的社会主义高等教育法制体系。

一是要立法在前，立法的特点是稳。俄罗斯教育体制改革过程中存在的急于求成且转型过快过猛的问题，导致教育系统局部失序并出现了一些混乱状况。这告诉我们，教育改革应该遵循教育发展规律，走循序渐进改革之路。改革的特点是变，在变中求发展，如果对立法的理解产生偏差，将会导致改革的失败。

二是要及时制定各级各类教育法规，修订和完善过时的规章和条例，为教育改革提供立法保障和支持，使教育改革与社会主义政治、经济和谐发展。此外，当高等教育发展的外部环境发生变化时，国家要根据实际需要对现有法律及时进行“立、改、废”，以保持较高的适应性和一定的灵活性。俄罗斯1992年颁布的联邦教育法便进行了两次修改。

三是要将整个教育系统建立在法制基础上，使高等教育的管理走上法制化、规范化的轨道，并真正做到“有法必依、执法必严”。进一步健全教育督导机构，将我国教育优先发展的战略地位落到实处，等等。只有这样，才能保证高等教育有序高效地运行^[2]。

3.树立正确的教育质量观

俄罗斯高等教育的市场化竞争以及高校内部发生的改革，促使俄罗斯社会提出了高等教育的质量保证问题。为了解决这一问题，俄联邦进行了旨在提升高等院校综合竞争力的改革，同时把大学分为研究型大学、教学型大学、服务型大学和职业型大学四种模式并采取相应的发展模式。

同俄罗斯一样，在向社会主义市场经济转型时期，我国高教管理体制改革的重点是打破高度集中、包得过多、统得过死、条块分割、重复建设的局面，而近年来，我国采取“共建、调整、合作、合并”的方式对高等学校管理体制进行调整。由于各地区、各级各类高等教育的差别，在管理过程中注意分类指导，根据不同类型的高等教育，提出不同的标准，确保各类学校应有的质量要求。高等教育管理体制改革的突破性进展为提高教育质量开创了新的空间，而遵循质量、规模、结构、效益和协调发展的方针，才是真正的发展观，健康成熟的质量观。

应当指出，我国高校连续几年扩招，使高等教育质量问题更加突出。扩招后，生源质量明显下降，高校在管理模式、学术环境、教育评估等方面明显滞后。与俄罗斯的高等学校相比，这些方面的不足更为明显。这要求我们更要注重研究数量与质量的矛盾关系，树立正确的教育质量观。

我们应该落实国务院重要决策，适当控制高等教育招生增长幅度，相对稳定招生规模，要以提高质量为中心，切实加强管理，努力办出特色。高校和有关职能部门都应有强烈的创建、保护自己办学声誉和质量品牌的意识，通过自我检验、政府检查、社会评估、市场监督等有效机制的运行，不断地提升教育质量。

参考文献：

[1]И.С.Тырышкин.ПРОБЛЕМЫ РОССИЙСКОГО ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ[DB/OL].http：//ktor，ref.nstu.ru/tis/provo.htm.

[2]宋丽荣.俄罗斯高等教育管理体制改革研究[D].哈尔滨：哈尔滨师范大学教育系硕士学位论文，2007.

〔责任编辑：闫长生〕

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