对外行贿治理

[摘要]　高校对外行贿行为是一种比较隐蔽的贿赂行为，多发生在校办产业经营、科研项目发包和各类评估、评价过程中，其治理受到一些主客观因素的制约，必须从加强法制建设和制度建设、改革评价体系、合理配置教育资源、改革校办产业管理体制等多方面入手综合治理。

[关键词]　反腐倡廉；行贿；治理

高等学校作为具有独立法人资格的事业单位，在开放的办学环境下，受社会上不正之风的影响和侵蚀，各种贿赂行为也不同程度地存在。但无论是在教育行政主管部门下发的相关文件中，还是在有关专家学者对高校反腐倡廉工作展开的学术探讨和论述中，以及在高校查办出的各类案件中，高校或高校工作人员都是以受贿主体的身份出现的，对于高校中可能存在和发生的对外行贿行为却很少提及。其实，高校在对外经济往来中不仅存在受贿问题，在某些领域也存在对外行贿问题，对外行贿已经成为高校反腐败工作必须充分重视的一个新领域。

一、高等学校对外行贿行为存在和发生的原因

(一)对外经济交往中“潜规则”的侵蚀是高等学校对外行贿行为存在和发生的客观因素

高等教育要大发展，离不开市场经济的大环境。近年来，随着高校办学规模不断扩大，教育经费大幅度增长，高校逐渐由计划经济时期的简单办学单位发展成为一个巨大的经济活动主体，与社会上公司企业单位的接触越来越多，社会对高等学校的影响越来越大。在日益频繁、复杂的经济往来活动中，社会上普遍存在的商业回扣、佣金、劳务费等现象，给高校的党风廉政建设带来了严峻考验。这种考验来自两方面：一方面，高校在与市场交往的过程中，成为社会不法商人进攻的热点，不可避免地受到这些所谓“潜规则”的侵蚀，使得商业贿赂在高校的很多领域有着不同形式的表现。另一方面，随着社会消极腐败现象对高等学校党风、校风的挑战愈演愈烈，高等学校的风气已经并正在受到污染，部分高校领导干部和工作人员法制观念淡薄，在工作中不能严格要求自己，对党纪、政纪教育没有真正入脑人心。对各种腐败思想的渗透放松了警惕，对“潜规则”没有正确认识，反而觉得都属于商业惯例，是市场经济中的正常现象。因此，在某些特定场合有求于人时，这些领导干部或工作人员就会遵从这些“潜规则”，成为对外贿赂中的行贿主体。

(二)学校发展对有限教育资源的争夺是高等学校对外行贿行为存在和发生的主观因素

目前，高等学校对教育资源的占有程度已成为衡量学校办学实力、办学水平、办学质量、办学效益的硬指标，成为考量学校领导班子、干部队伍和管理机构工作能力、工作方法、工作水平的硬指标，也成为提高自身声誉、吸引优秀师资和生源的重要筹码。由于中国高等教育领域内普遍存在政府办学资源配置大幅度向学术性研究型高校倾斜的现象，并且具有明显的“马太效应”，就是名气越大的学校越能获得高质量的学生群体投入，争取到越多的资助和政府项目，这使得一般院校的处境更加困难。优质教育资源集中扎堆在学术性研究型名校，一方面使包括北大、清华等在内的若干高校成为中国高等教育改革发展的排头兵，拉近了与世界一流大学的距离；另一方面这种资源配置的示范效应使得大部分普通高校投入到剩余教育资源的争夺中：争院士，争博士点、硕士点，争国家、省部级重点学科，争国家、省部级重点实验室，争国家、省部级的科研和教学成果奖励。竞争成功意味着各类项目、各类资金和各类人才的陆续到来，意味着资源紧缺压力得到缓解，意味着大学排名向前靠，意味着可以积聚更大的力量继续发展成为名牌学校，成为名牌学校后又会得到更多更优的资源，从而实现学校自身发展的良性循环。但是要想从这种激烈的竞争中胜出，确保自身的生存和发展，由于现有制度缺陷和社会大环境影响，高等学校除了做好正常的申报工作外，还需要对一些掌握教育资源审批和发放权力的机构和个人做“工作”，也就不可避免地出现了对外行贿行为。

二、高等学校对外行贿行为的具体表现及危害

(一)在校办产业经营过程中行贿

高校校办产业是指高等学校通过提供技术、资金、经营场所等形式单独或合作兴办，并以生产经营现代技术或产品以盈利为目的的经济实体。它是高校服务社会的重要载体。经过20多年的发展，高校校办产业发展势头迅猛，在加速科技成果转化、以新技术改造和调整传统产业、促进国家产业结构升级换代、推动国家高新技术产业发展、培育新的经济增长点、增加国家税收、促进社会就业等方面做出了重要贡献。

但是，也必须清楚地看到高等学校校办产业发展中的问题。其中之一是这些校办企业中很多存在着产权关系不明晰、职责不明确、运行机制不健全的现象，致使经营管理中存在一些不规范行为。目前，国家对高校校办产业已无任何政策上的优惠和倾斜，加之市场竞争激烈，很多市场规则不完善，一些校办企业为获得生存和发展机会，就会不择手段，破坏公平的市场竞争规则，被动或主动行贿。

在这方面，高校出版社可以作为最具代表性的例子。高校出版社原是高等学校中的学术性事业单位。但是随着社会出版机构产业改革步伐的加快，各高校对所属出版社也开始按照产业进行管理和考核。教材是高校出版社赖以生存的根本，随着市场的开放，教材市场的竞争越来越激烈。“十五”期间，中国在校本专科学生从300余万人上升到了2300万人。如此庞大的市场，吸引了大量社会出版机构进入高等教育教材市场。在教育部2006年公布的“十一五”国家级教材规划选题中，非大学出版社占据了相当的份额。在这种情况下，一些高校出版社迫于竞争的压力，一方面走特色化、专业化的路子；另一方面则与一些社会出版机构一样凭借各种商业贿赂的手段来开辟市场。

(二)在科研活动过程中行贿

目前，中国高等教育实行的是“综合定额加专项补助”的经费拨款方式，主要根据生均培养成本、学生人数以及考虑各高校的特殊发展需要确定经费分配。但由于隶属关系、办学层次、所处地域的差异，隶属于中央和隶属于地方、沿海地区和中西部地区、重点院校和一般院校在享有政府拨款上存在较大差异。例如，由于是中央隶属的“钦定”身份，有些学校得到的经费远多于同类水平的地方高校；由于地区经济发展水平不同，沿海省份的高校所获得的办学经费与中西部省份高校相比有着天壤之别。而且从财政拨款与学费标准看，重点院校高于一般院校，本科院校高于专科院校。在此情况下，争取社会办学资金尤其是科研资金就成为大部分高校弥补资金缺口，维持学校资金链条正常运转的一条重要途径。

虽然在中国现行科技管理体制中没有明确划分，但一般习惯性地将科研项目分为纵向科研项目和横向科研项目。但是，无论是纵向还是横向，大量的科研项目和科研经费都掌握在少数行政主管部门的官员手里，这就为有些人利用手中的资源进行权

力寻租提供了便利，而这些部门和个人也成了高校科研“公关”的重点目标。高校为了增加申报科研项目的成功率，必然会选择在做好正常申报工作的同时，还要做一些请客送礼的“公关”工作，甚至采取行贿的方式。从目前来看，科研过程中的行贿方式主要包括：一是送回扣，有的科研项目至少要拿10％的经费打点关节，一般一个人的回扣率为项目申请费用的2％～5％。二是送项目，科研总课题通过部门或专家评审后，科研人员就拿子课题贿赂对方。

同时，在近几年还出现了利用科研项目进行“洗钱”这一新的犯罪行为。除了科研人员自身利用购买科研仪器设备、汽车和房产、个人保险以及旅游消费、参股入股、合作研究等方式对科研经费进行洗钱外，更有一些科研项目发包方和承担方勾结起来，利用科研项目进行洗钱。发包方事先与承担方达成私下约定，让承担方将课题经费总额大幅度提高，发包方将科研经费打过去，再由承担方以回扣等各种名义将其中的一部分打入发包方指定的账户，或者由承担方提出现金直接返还发包方。这种约定既有发包单位与承担单位之间的，也有发包单位个别人员与承担单位个别人员之间的；既有发包单位与承担单位个别人员之间的，也有发包单位个别人员与承担单位之间的。虽然这些问题在高校科研管理中已经有所暴露，但是很多高校为了多争取科研课题和科研经费，对此多采取默认或不闻不问的态度，促使这一犯罪行为呈上升趋势。

(三)在各种检查评估过程中行贿

目前，高校在做好日常的教学、科研工作之外，还要抽出大量精力迎接各种检查评估。这些检查和评估互为因果，环环相扣，关联紧密。教学科研奖励的获得是学校重点学科、重点实验室、博士点、硕士点顺利通过检查与评估的一项重要条件；重点学科、重点实验室、博士点、硕士点的建设又可以为申请更高层次科研项目和教学科研奖励增添更多的砝码。而且，这些评估检查都不是纯粹的评估检查，背后常常隐藏着政策和财政优惠，关系到各方面指标的考核和高校的品牌力，更重要的是在对未来各种发展机遇的竞争中，为学校增添了不小的砝码。所以不管哪级教育部门进行的何种项目的检查评估，各高校都不能不重视。有的高校为了顺利通过检查评估，在办学资源和发展机遇的竞争中占得先机甚至是不掉队，也会采取一些不公平竞争手段，因此，各种贿赂现象也就不可避免地发生了。

(四)高等学校对外行贿行为的主要危害

上述行贿行为，与发生在高校的受贿行为一样，对社会、对高校都具有极强的危害。首先，高校对外行贿行为，败坏了社会风气，腐蚀了党员、干部和机关企事业从业人员，成为滋生腐败行为和经济犯罪的温床，最终受损的是全体公众的利益；其次，学校或校办企业通过对外行贿减少了办学成本、生产成本，但造成了国家税收的减少和公有财产被侵吞，最终受损的是国家利益；再次，高校通过对外行贿等手段争取教育资源，违背了国家教育资源配置的基本原则，破坏了国家教育资源的配置秩序，妨碍了教育资源通过公平竞争进行合理配置，影响了高等教育发展的大环境，使高校之间处于一种不平等的恶性竞争之中，最终受损的是高校自身和广大学生的利益；最后，高校既是一个人才聚集的地方，又是一个培养高素质人才的重要基地，高校对外行贿会使教师的道德品格受到质疑，使道德说教失去说服力，甚至会扭曲学生的价值观。当学生们受到潜移默化走上社会后，将很有可能成为所谓“潜规则”的实施者。同时，这种对外行贿行为也会对高校内部的学术道德和学术风气造成极大危害，对高校社会公共形象造成极大危害。因此，必须对高校的对外行贿行为进行有效治理。

三、高校对外行贿行为的治理难点和关键环节

目前，对于高校对外行贿行为的治理存在着一些客观和主观方面的阻力。客观方面，一是有的行贿行为比较隐蔽，只有行贿者和受贿者知道，平时不易发觉，发觉以后难以查办；二是缺乏公平公正的遴选和评估机制，无论是院士、硕博点和重点学科的遴选，还是各种类型的评奖、评估，在机制上还有许多漏洞可以钻，在制度设计方面还有很大的改进空间；三是缺乏对权力运行的有效监督控制，例如校办企业的发展，离不开工商、税务、环保等部门的支持与理解，所以企业为了尽可能争取减免税费、争取优惠政策、争取一个好的经营环境，常常对这些职能部门和其中的工作人员进行行贿。主观方面，就是教育行政主管部门和高校管理层对这些行贿行为的微妙态度，对于这些行贿行为大家都清楚，大家都无奈，但又都在乐此不疲地效仿实施，就有点像“臭豆腐”，虽然闻着臭，但是吃着香。尤其是在学科点申报、重点学科评估验收、科研项目申请等等问题上，面对巨大的利益诱惑，好多高校管理层或教育行政主管部门对高校的行贿行为采取无视、默认，甚至热衷、鼓励、保护的态度。因此，要想从根本上对其进行彻底治理，必须针对上述阻力，从以下几个关键环节着手。

一要加强法制建设，依法严惩参与对外行贿的单位和个人。目前高校对外行贿行为的发生，与中国现行法律制度本身存在的漏洞，以及对某些违法行为的定义不清有很大关系，这不仅造成了人们一些认识上的错误，同时也为这些行为的发生提供了一个灰色地带，为当事人规避处罚提供了机会。因此，只有进一步加强法制建设，堵塞这些漏洞，使得高校在处理这些问题的时候有法可依，才能将那些参与对外贿赂的单位和个人依法严惩，达到教育、警示和震慑的效果，也才会使人们改变观念和习惯，不再敬畏和遵循“潜规则”，从根本上杜绝对外行贿行为的发生。

二要加强制度建设，充分发挥制度对权力运行的监督作用，从根本上杜绝高校对外行贿行为的发生。一方面，学校自身的制度建设要继续加强，树立自身内部各项管理制度的权威，强化对内对外都要按制度办事的观念，将依法治校的理念真正落到实处。要通过严格财务制度，防止和坚决制止账外账、“小金库”。要不断加强对高校各类科研经费和接待费、行政办公费使用情况的监管，通过定期公示等方法进一步规范资金的使用，逐步削弱高校对外行贿的经济基础，消除对外行贿的客观条件。另一方面，要把制度建设的重点放在各级教育行政主管部门，以及与学校保持各种交往关系的职能部门和单位上。要通过不断建立健全各类规章制度，对职能部门及其工作人员的权力运用和决策程序进行合理限制与规范；要通过监察、审计等监督部门对各项工作提前介入，变事后处理为源头防范和过程保护。只有把学校和外部单位这两方面的制度建设紧密结合起来，才能形成一个封闭完整的监督权力运行体系，从制度上遏制政府工作人员或企事业单位工作人员利用手中职务进行“权力寻租”，杜绝各种腐败现象的发生。

三要提高高校领导班子对治理对外行贿重要性的认识，使之主动抵制对外行贿的行为。要结合高校商业贿赂治理工作，通过正面引导教育，增强党性

观念，普及法律知识，提高高校领导班子成员和职能部门工作人员的政治思想素养和法制观念，强化对对外行贿行为危害性的认识，纠正对治理对外行贿的模糊认识和错误认识，提升依法办学和依法行政水平。进一步增强在对外交往和经济活动中“依纪依法办事”的自觉性和在市场经济条件下“反腐倡廉”的自律意识，消除对外行贿的思想基础，从而自觉、主动地抵制对外行贿行为。

四要对现有各类评价、评估工作的机制、程序和方法进行改革。要积极借鉴一些发达国家的高校评价制度，引入行业组织、民间评估机构等社会力量。政府承担制度设计、规划制定、监督管理等宏观管理职能；学校拥有法人主体地位，自主办学；社会专业组织承担政府委托、购买的教学评估等具体管理事务，从而形成政府、社会、学校评估相结合的多元化评估体系。同时，要拓宽评价信息的搜集渠道和披露面，进一步增强评估的客观性和公正性；要把突击过关式的综合性评估转变为随机性的单项评估；要积极引导高校将办学重点转向提高人才培养质量、培养人才创新精神和实践能力方面。

五要增强教育资源配置的合理性，注意效率和公平兼顾，减少或杜绝“跑部钱进”现象的发生。对于有限的教育资源，政府必须坚持“公平”、“效益”兼顾，以“效益”为主的原则，提倡合理竞争。要在全社会形成一种“讲资源利用效率，讲办学质量”的资源配置导向。学校无论大小、重点或非重点，资源利用率高、效益好的就应该得到更多的教育资源。否则，就应该少得或不得。只有形成这种良性循环的投入机制，才能激发起高等教育应有的活力与效率，从源头上遏制某些高校的盲目发展和教育设施的重置浪费，也从源头上遏制某些腐败现象的发生。具体到高等教育的经费拨款，应采用绩效拨款方式，鼓励办学质量好、水平高的学校及其学科、专业的发展。同时，为了更好地体现公平性，政府在经费按绩效划拨的同时还应有政策上的倾斜，努力缩小高等教育资源空间配置的地区性差异。具体措施包括加大对经济不发达地区的中央财政转移支付、有效吸引国内外投资办学或合作办学、鼓励东部发达地区对西部欠发达地区高等教育发展的对口支持等。这种效率与公平兼顾的资源配置方式，可以遏制管理部门某些人的“权力寻租”，也可以有效地遏制部分高校通过行贿手段争取更多额外教育资源的念头。

六要加快改革校办产业管理体制，建立以资产和技术创新为评价重点的新型管理体制，放手让企业按照经济规律和市场规则运营。以前，大多数高校采取设置产业管理处或产业管理办公室对校办产业进行管理的体制。长期以来，管理机构与校办企业角色错乱现象严重，机关缺乏服务意识，官本位思想严重，形成“政”企不分现象，严重影响校办产业的发展。因此，教育部从2005年开始启动了高校科技产业的规范化建设工作，具体就是建立新型的高校产业管理体制，积极推进高校全资企业的公司制改革，在高校企业中普遍建立现代企业制度，规范高校和高校企业的投资行为和经营活动。目前，各高校正在按照教育部的要求和安排推进这项工作，等整个工作结束以后，在规范的管理体制和运行机制保障下，高校科技产业将获得健康和持续的发展，高校在校办企业经营过程中的商业行贿行为也将得到根本和有效的遏制。

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