加强省市县乡人大四级联动的几点思考

党的十九大对长期坚持、不断完善人民代表大会制度提出了新任务新要求，省市县乡四级人大作为地方国家权力机关，如何适应形势，积极作为，勇于担当，不断创新，是一个需要重视和探索的重要课题。多年实践证明，各级人大之间上下联动，形成合力，发挥人大整体效能，是做好新时代人大工作的有益探索，是加强人大工作和建设的一条有效路径。

一、加强省市县乡人大四级联动于法有据，确有必要

（一）开展四级联动有利于维护国家法制统一。由于人大的性质地位和工作特点，决定了人大上下级之间没有领导关系，而是相对独立、平等的关系，是监督、指导和联系关系。宪法规定，“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”。县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使“撤销下一级人民代表大会的不适当的决议”职权。地方组织法规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会行使“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”等职权。由此可见，维护国家法制统一，保证宪法、法律的实施，保证上级人大决议的贯彻执行，是省市县乡四级人大的共同职权，共同责任，共同任务。上级人大履行保证宪法法律实施的职责，对下级人大来说，是一个统一的、不可分割的整体。加强四级人大上下联动，符合法律规定的原则和精神，有利于形成工作合力，把共同的职权行使到位，从而保证宪法法律和上级人大决议的有效实施。

（二）开展四级联动有利于代表更好地依法履职。省市县乡四级人大代表是本级人大的组成人员，分别由下一级人大和选民选举产生，他们履职的主要平台是通过本级人大，但上下级人大代表之间有着紧密的法律关系和工作联系。按照法律规定，省市人大代表可以列席原选举单位的人民代表大会会议；县级以上的地方各级人大常委会受上一级委托，组织上一级人大代表开展闭会期间的活动。代表应当经常听取人民群众对代表履职的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，接受监督。开展四级联动，搭建活动平台，组织各级人大代表参加各级人大的立法、监督、调研和列席会议等活动，加强上下级人大代表之间的联系，有利于加强对代表履职情况的监督，促进代表更好地发挥应有作用。

（三）开展四級联动有利于各级人大更好地适应新形势完成新任务。党的十九大和十三届全国人大一次会议对新时代坚持和完善人民代表大会制度，加强和改进人大工作提出新要求，广大人民群众对人大事业发展和做好人大工作寄予殷切期望，各级人大应该而且必须大有作为。为了更好地完成党和人民交给人大的艰巨任务，贯彻落实中央和省委的重大决策部署，必须坚持全省人大系统一盘棋，以省市县乡四级联动的方式统筹加强上级人大对下级人大工作的联系指导，形成互联互通、协调配合的整体合力，发挥好人大作用。

（四）开展四级联动有利于解决基层人大工作存在的现实问题。从目前四级人大相互联系和实际工作来看，省市县乡各级人大之间存在着上下联系渠道不够畅通、形式不够多样的情况，上级人大对下级人大的指导手段欠缺，指导力度不大，特别是在帮助解决基层人大工作面临的实际问题方面还需切实加强。县乡人大建设是整个人大体系中相对比较薄弱的环节，县乡人大发挥作用不够、机构建设滞后、力量难以适应、对外地工作了解不多等等，亟须解决。加强人大四级联动，特别是加强上级人大对下级人大的指导、帮助，有利于开阔各级人大的工作视野，推动解决县乡人大存在的问题，激发各级人大代表的履职热情，增强人大工作活力，提高基层人大的履职能力和水平。加强四级联动不仅对县乡人大至关重要，而且对提升人大制度的整体功能至关重要。

二、加强人大四级联动内容广泛，形式多样

（一）在提高立法质量方面加强四级联动

地方立法权是省、设区的市和自治县人大的一项重要职权，确保立良法、出精品，使所立之法立得住、行得通、能落地，是地方立法的一个永恒主题和关键所在。行使好立法权，需各级人大的共同努力，积极配合。对县（自治县除外）乡人大来说，虽无立法权，但省人大和设区的市人大在立法工作过程中需要广泛征求县乡人大和人民群众的意见。一是在确定立法计划过程中，实现上下互动。应立什么法，急需立什么法，哪些法能解决现实问题，基层和群众最有发言权。在确定立法计划时，要更多地听取基层人大和基层群众的立法要求、立法需求，形成一个多沟通、多协调的良性互动机制。二是在法规起草调研中，实现上下互动。对一些重要法规，涉及人民重大利益，与人民生活密切相关的法规草案，可以上下级人大一起调研，同步调研，广泛征求意见。三是在法规执行和修改中，实现上下互动。法规实施后，执行情况如何，哪些条款需要修改、补充、完善，有立法权的人大应主动了解掌握情况，同时，也需要下级人大及时地反馈意见。只有这样，才能真正听取和反映各级人大、人大代表和人民群众对立法工作的意见建议，以确保法规的针对性和可适用性，促进省人大和设区的市人大更好地完成立法工作。

（二）在增强监督实效方面加强四级联动

监督权是省市县乡四级人大共有的一项重要职权，特别是对县乡人大来说，这是运用最多、最能发挥效力的一项职权。各级人大在监督中分别行使职权、单打独斗，容易使这项职权大打折扣、影响效力。因此，有必要通过四级联动的形式，组织各级人大开展一体化监督活动，即一体化视察，一体化检查，一体化调研，实现监督成果共享共有，促进监督效果共同提高。一是由省人大统一部署，即由省人大根据全省工作大局，选择并确定重要监督事项，制订整体工作方案，全省各级人大统一部署，统一行动，统一要求，在全省范围内，各级人大分别制订自己的工作方案，分别组织视察检查活动，形成较大规模和影响。二是由省人大出题目提要求，即省人大确定监督内容，由各市县乡人大根据自身情况选重点抓落实，针对重点问题，自行确定监督形式和方法，或综合运用法律规定的多种监督形式，把专题询问、执法检查、听取和审议落实执法检查报告和审议意见报告、专题调研和执法检查整改问题回头看等有效监督方式结合起来，依法行使监督职权。三是开展对口监督，即由省人大有关专委、工委确定内容，具体组织各级人大相关专门委员会对同级对口部门实施监督。省市县乡人大协同开展监督，形成四级人大联动、五级人大代表参加，有关市场主体和人民群众参与的监督局面，以提高监督水平、增强监督实效。

（三）在推广经验方面加强四级联动

各级各地人大在依法履职过程中，都创造了一些好的做法、好的经验，作为上级人大有责任把这些好经验进行总结、宣传和推广，以促进各级人大相互学习、共同提高。开展一体化的经验观摩交流，用工作引领、推广经验的方法加强省市县乡四级联动。通过召开座谈会、研讨会、观摩会、经验交流会、文件转发等途径，发挥省人大的指导作用，将人大工作中比较成熟、成型的做法，向全省市县乡人大推广。一是由省人大召开全省性经验交流会，针对开展人大各项工作，分别由先进单位介绍经验。二是选择某项工作，如执法检查、代表工作等，到工作开展好的地方人大，进行现场观摩和学习交流。三是通过制发有关文件、通报等形式，介绍经验，通报情况，以鼓励先进，带动落后。四是各市人大召开各自经验交流会，邀请省人大予以指导，学习外地经验，推动本地工作。各市县乡人大相互借鉴经验，取长补短，仿效和运用好的做法，有利于实现对市县乡人大工作指导的统一性和规范性，为其提供各个方面的工作遵循和借鉴，达到提高工作的目的。

（四）在学习培训方面加强四级联动

人大代表作为地方国家权力机关的主体，其自身素质关系到国家权力的运用和发挥，关系到人大依法履职的能力和水平，从一定意义上讲，人大代表的整体水平就是权力机关的水平。人大代表培训，是夯实权力机关议事水平的基础、释放出巨大能量的重要举措。人大机关担负着为人大及其常委會正确行使职权提供服务和保障的重要职责。人大机关干部的素质直接影响着人大工作水平和质量。当前省市县乡人大工作中，在培训内容、培训时间、培训对象和培训力度等方面都还存在一些问题，需要通过四级联动式培训，推进问题解决。一是在内容上侧重于中央关于法治建设和人大工作的重大部署和要求，及时组织全省性学习培训活动。二是在培训形式上，既可人大自行组织培训，也可依托高校、党校，建立省人大教育培训基地，统筹开展省市县乡一体化联合培训，形成多层次、多形式的培训网络。三是在培训对象上，既重视人大代表培训，也要加强对各级人大常委会负责同志和人大机关干部的培训。通过培训使人大代表和人大干部提高政治站位，统一思想认识，增强履职能力，提高履职水平。

三、四级联动中需要加强统筹，把握原则

（一）省人大要做好牵头统筹工作。四级联动涉及全省人大依法履职，因此，需要省人大加强统筹，搞好协调，把上下联动当成一项提高履职水平，推动人民代表大会制度与时俱进的重要举措。省级以下人大要树立一盘棋思想，既要与上级人大部署相衔接，也可以根据本地实际情况，在内容、方法、步骤上突出特色，有所侧重。根据工作需要，市县人大可尝试组织开展本地人大的上下联动活动。

（二）要建立健全上下联动长效机制。注重总结联动工作经验，建立各级人大互联互通、协调配合的长效制度机制，找到联动工作的规律，对协调联动作出具体规定，要注意了解在四级联动中存在的问题，是否有走过场、走形式、效果不佳等情况，要制定务实措施，做到对症下药、有的放矢，提高上下级人大联系规范化、科学化水平。

（三）要合理确定上下联动工作重点。联动题目的选定，应紧紧围绕党委中心任务和工作大局来展开，主要集中在事关改革发展稳定的一些社会热点难点重点和百姓关切问题上。可以以“一府一委两院”工作存在的某个突出问题为主，也可以以人大建设中的某项突出问题为主，要把握结合点、找准切入点。

（四）要把握好上下联动原则要求。要始终坚持党的领导，联动计划、选题、活动结果要及时向同级党委请示报告。要严格依照法律规定开展活动，找准自己在上下联动中的定位。上级人大应支持下级人大依法行使职权，充分吸纳下级人大、人大代表和社会各界的意见。联动活动要把握尺度，在项目和频次上从实际出发，不宜过多过频。要加强上级人大与下级人大之间的相互沟通、协调和配合，不断增强人大系统意识和工作的紧密度结合度，为人大工作实现升级注入新的内涵和活力，推动全省人大工作创新发展。

（作者单位：河北省人大常委会）

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