边界与结构规范我国非税收入管理改革思考

◆ 中图分类号:F810.43 文献标识码:A

内容摘要:规范是一种标准,是对特定事物或行为加以某种约束或限制的标准,多数情况下指约定或俗成的标准。就行政行为来讲,规范是符合代表着人民意志的法定标准。由于标准本身是有边界的,而边界又处于结构之中,因而,非税收入及其管理规范均离不开边界与结构。文章指出,推进我国非税收入规范化管理改革,要从边界与结构两个方面剖析当前存在的非税收入管理欠规范现象,按照财政科学化、精细化管理要求,优化非税资金收支和监管全过程,推进非税收入管理系统化改革,加强相关制度建设,最终实现非税收入“规模适度、结构合理、使用规范、功能有效”的政策目标。

关键词:非税收入 边界 结构

非税收入规范及其管理规范

(一)非税收入规范

非税收入规范,包括边界规范与结构规范。边界规范是解决为什么收、收什么的问题,主要针对各项非税收入的取得依据;结构规范是解决怎么收、收多少的问题,主要针对各项非税收入的规模构成。

从边界规范上看,政府征收非税收入的依据比较复杂,概括起来主要有四种,即准公共物品、政府行政权、政府产权和政府信誉。其中,政府性收费(即行政事业性收费)依据在于为政府提供准公共物品或服务的价格边界;罚没收入的取得源于政府作为国家机器行使的强制性行政权力;国有资源(资产)有偿使用收入、国有资本经营收入主要基于政府的产权边界;彩票收入和以政府名义接受的捐赠收入依据的是政府信誉。

从结构规范上看,非税收入并非收取的越多越好,应按照政府管理及服务的边界与范围,确定一个合理的结构。这个结构主要取决于国家的宏观经济结构及政府层级职能的差异性,并具有明显的时空相对性,随着经济社会发展、民众收入提高及国家财力的增强,它的结构组成与具体类型也会随之改变。

(二)非税收入管理规范

非税收入管理规范指政府在非税收入的计划、组织、协调、控制等管理活动中所遵循的程序或标准。非税收入管理规范基于非税收入规范,非税收入内涵的多样性决定了非税收入管理规范的多重性。非税收入管理规范主要分为收入过程规范、使用过程规范和监督规范。

从收入规范上看,非税收入管理应遵循三项标准:一是收入界定的标准合理;二是征管机构的配置有效;三是收取规模适度与程序清晰。从使用规范上看,非税收入管理要遵循两项标准:一是使用程序透明;二是支出配置有效。从监督规范上看,非税收入管理应体现法治与制衡原则。所谓法治,即以法律规定为准则,所有部门不得违背;所谓制衡,即立法、征收、使用、监督部门互相制约,共同维护非税收入法律的严肃性。

当前我国非税收入管理存在的欠规范现象

(一)非税收入标准界定不清晰

主要体现在非税收入的现实标准违背其理论边界。政府性收费应以政府提供相应的产品或服务为前提,但当前存在诸多政府未提供相应的准公共品而收费或政府对已由税收保障的公共项目再收费现象;罚没目的在于规范有关主体的经济行为,现实中许多罚没收入却与公权力机关的自身利益相钩连,职能异化明显超过公权力边界等。

(二)非税收入征管主体不统一

主要体现在非税收入征管受部门利益的制约,征管主体难以统一规范界定。负责政府性收费与罚没征收的执收执罚部门分散,执法权限不明确,执收依据不透明;国有资源的征管主体及权利边界不清晰,大量国有资源仍沿用传统的谁开发、谁所有、谁受益的管理模式;行政事业单位普遍存在产权虚置、管理缺位现象。

(三)非税收入收取范围不确切

主要体现在非税收入收取范围的不合法或不合规。政府性收费长期以政府政策的形式推行,许多不应通过收费方式筹资的公共服务项目也实行收费,且名目繁多;实行收支两条线改革后,有些地方为调动执法部门的罚款积极性,依然实行各种变相的收入额度返还;国企改制过程中由于国家所有权的缺位,大量国有资产被低价处置,国有资产及其有偿使用收入流失严重;土地出让金的收取扭曲了地方政府的经济行为。

(四)非税收入资金支出低效

主要体现在非税资金使用方向的不合理和资金配置的低效率。部分单位擅自改变国有资产用途,通过出租、担保等方式将多余资产转为有偿使用,收益未缴入财政而自行支配,导致部门之间贫富差距悬殊;有些地方的土地出让金被挪用于平衡预算、弥补经费支出;彩票公益金过多投入福利设施的基建,缺乏对福利设施的维持,过多投向竞技体育项目,忽视全民健身项目。

(五)非税收入监督管理不完善

主要体现在由于征管信息系统建设滞后,财政部门难以实现对执收执罚单位的有效监管。收费和罚没收入从立项到征收、使用,没有一套完整的法制规范,整个过程被置于社会监督之外;大量国有资源由于所有者主体缺位,开发权、使用权、特许经营权没有明确的管理办法,收入游离于财政监管之外;彩票公益金没有统一的专业化监管机构,难以保证用于规定的社会公益项目。

非税收入管理改革方向

(一)理论规范:界定规模,优化结构

围绕边界,在根据经济发展程度、政府职能、财政体制等因素对非税收入征收规模与增长速度进行合理预测基础上,调整非税收入与税收的比例关系,按照正税清费的要求对非税项目进行标准确认,该取消的取消,该保留的保留,该改税的改税,该拓展管理范围的拓宽管理,达到既不对税收产生挤出效应又弥补税收功能不足的双重功效。围绕结构,在正确处理政府行政与经济职能边界基础上,合理确定各类非税收入的组成或结构比例,从而使各类非税收入得以有序协调,发挥各自不同功效。一是控制罚没收入规模增长。二是降低政府性收费(基金)比重。三是提高国有资产收益比重。四是调整各级政府间非税收入配置格局。

(二)过程规范:优化收支管理全程,实现资金有效配置

1.规范非税资金的组织征收。首先,实行对非税收入的预算管理。其次,完善对非税收入的组织管理,明确非税收入的征管部门及其职能。最后,加强对非税收入的协调管理。

2.规范非税资金的支出流程。在非税资金使用程序上,对纳入预算管理的非税收入,统筹安排财政支出;对政府基金收入,由财政部门根据部门和行业发展规划,编制支出预算专款专用;对国有资产收益,除安排相应手续费和补偿征管成本外,按有关规定安排支出。在非税资金支出配置上,在不干扰市场价格机制基础上,将同一方向的税收收入和非税资金跨资金性质、跨部门性质整合捆绑使用,发挥规模效应。

3.规范非税资金的监督管理。立法部门应针对非税收入的取得依据,同时考虑现行征管效率,确定规范非税收入规模、结构及管理程序的法律标准;征收部门应严格执行这一标准,据实征收;使用部门应将非税收入纳入综合预算,统筹使用;监督部门应以相关法规为根据,对非税资金运行情况开展适时校验、核查分析与督导反馈,构造完整监控体系和全方位监控战略。

(三)管理创新:明确目标模式,推进系统化改革

1.构建非税收入管理新模式。逐步改变非税资金的收支主动权放置于部门或单位的局面,由财政部门统一归口管理,构建预算、征收、执行、监督“四位一体”的政府非税收入管理新机制。

2.健全非税收入征管体制。调整非税收入征收方式,加大直接征收力度,逐步改变各执收执罚单位分散征收局面;加强政府非税收入票据管理,建立新型非税收入票据体系等。

(四)制度建设:统一预算管理,健全公共决策

1.建立统一的收入预算管理制度。无论是税收还是非税收入,都是为实现政府职能而筹集的财政性资金。当前,罚没收入、政府性基金、国有资本经营收入和上缴中央的彩票公益金已被纳入预算管理,预算外的非税收入主要是行政事业性收费和地方彩票公益金,应进一步将非税收入的所有收支活动纳入政府综合预算。

2.健全非税收入的公共决策程序。完整的非税项目确定的决策程序至少应有“申请—听证—决策—公示”四个步骤,其中听证和公示是规制公权力的行使,是防止“立项部门化,部门利益化”的关键。财政部门在实施非税收入立项或调整从而影响行政相对人权益前,要建立决策咨询和听证会制度,广泛征求意见,邀请行政相对人、利益相关人参与听证并发表意见,行政机关在最后裁决中必须对这些意见作出回应。非税项目确定后,还要实行项目公示制度。财政、物价及非税收入征收部门应将非税收入项目、标准、依据、对象及投诉电话等信息在新闻媒体公布或适宜场合公示,接受广大社会公众的监督。

参考文献:

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