农村土地征收补偿原则浅论

内容提要：土地征收补偿的原则是土地征收补偿制度中一个非常重要的问题，须立法规范之。本文论述了各国、各地区关于土地征收基本原则的规定，并分析了目前我国立法的缺陷以及完善的对策建议。

关键词：土地征收；补偿原则；立法完善

中图分类号：F301.0文献标识码：A文章编号：1003-4161(2007)04-0089-03

1.各国（地区）关于土地征收基本原则的规定

土地征收补偿的原则是土地征收补偿制度中一个非常重要的问题，它不仅明确回答了被征地人的合法权益受到公权力侵害时要不要补偿的问题，而且还直接决定着国家弥补相对人这种损害的程度。正因为如此，世界各国均在宪法层面上对土地征收补偿的原则做出了规定，以体现立法目的对政府征收权利的限制和对私有财产的保障。对于征收补偿的原则，各国立法的规定却并不一致。

总结起来，存在三种观点^① ：

1.1 完全补偿说

也称“全额补偿说”，该观点认为，对于行政相对人因公共利益受到的特别损失，国家都应予以补偿，以使当事人的合法权益恢复到受损前的状况。其理由有：从平等原则看，征收的受益者是包括该相对人的全体公民，既然众人都受有利益，那么对于因征收行为而受特别牺牲的相对人，理应由众受益人负担完全补偿其损失的责任，才属公平。其次，从财产权保障来看，宪法保障公民的财产权，而财产权保障的核心在于损失补偿，财产权因公共利益被征收时，财产权人固然应当忍受其侵害，但对其应给予完全补偿，使其能以该补偿重新取得与被征收标的物同等价值之物以恢复被征收前同等的财产状况，这样才符合宪法保障财产权的宗旨。最后，从生存权的保障来看，宪法保障公民的生存权，征收的标的是土地，土地多是公民生活的依靠，其一旦被征收，势必影响到被征收人的生存权，惟有给予完全补偿，才能有效保障公民的生存权或生活权。为此，该观点主张，补偿应包括一切附带损失，即补偿不仅限于征收的客体，还包括与客体有直接或间接关联以及因此延伸的一切经济上和非经济上之利益。

1.2 不完全补偿说

该观点从“所有权的社会义务性”观念出发，认为财产权因负有社会义务而不具有绝对性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制，但如果超越财产权限制的范围，应给予合理的补偿，否则财产权的保障将成为一纸空文。其理由为:征收行为是剥夺公民的权利，使公民遭受特别牺牲，依理应该给予超过一般自由成交价格的补偿。但是在所有权社会化的今天，个人应受社会的制约，有忍受相当牺牲的义务。因此，为了调和权利剥夺和社会义务，该观点主张，补偿应限于被征收财产的价值，至于难以量化的精神上的损失、生活权的损失等个人主观价值的损失，应当视为社会制约所造成的一般牺牲，个人有忍受的义务，不应予以补偿，至于可以量化的财产上的损失、迁移损失以及各种必要费用等具有客观价值而又能举证的具体损失，则应给予适当的补偿。

1.3 相当补偿说

该观点认为，公正的补偿，并不一定要求全额补偿，只要是按照补偿时社会的一般观念，算定相当的、合理的补偿就足够了。相类似的提法还有“公正补偿”、“公平补偿”、“适当补偿”、“相应补偿”等。此观点认为，由于“特别牺牲”的标准是相对的、活动的，因此在对征收行为确定补偿时要对公共利益和行政相对人利益进行公正的权衡，分别情况采用完全补偿或不完全补偿原则。在多数场合下，就特别牺牲的侵害，应给予完全补偿，但在特殊情况下，可以准予给予不完全补偿。

2.我国的立法缺陷及完善的对策

我国在现行宪法中虽然没有明确农村土地征收补偿的原则，但根据《土地管理法》的有关规定，对土地征收实行的是按照土地原用途进行补偿，这显然不属于全额补偿，甚至也不属于相当补偿，因为其并没有考虑土地的市场价格，更没有考虑土地发展权^②的价格。对被征收人来说，是不合理的。从实际情况来看，在我国，大多数被征收土地被卖给开发商用于商品房开发，在此情形下，对被征收人按照土地原用途进行补偿则更不合理。但这种状况目前正在改变，很多地方已逐步尝试将商业用地纳入市场运行机制。可是，一些地方政府和乡村干部侵占补偿费的现象仍很严重。因此，以法律的形式明确规定土地征收补偿的原则已非常迫切。

2.1 在宪法中明确规定农村土地征收补偿的总原则

从现实来讲，我国还是处于发展阶段，国家的经济实力有限，补偿的对象太多、补偿的额度很大，采用完全补偿的做法，显然非我国国家财力所能负担。在我国今后的宪法修改中，借鉴国外先进的立法经验并结合我国国情，笔者建议在宪法中规定“公正补偿”的土地征收补偿原则，为其他土地征收补偿立法具体规定补偿标准明确宪法基础。与“全额”或者“完全”相比，“公正”更具有灵活性、适应性和包容性，以适应社会经济发展的需要，使被征收人的损失按照公平的市场价格得到填补。

2.2 确立可持续发展原则为我国土地征收制度的基本原则

在我国，土地具有多重功能。土地既是重要的生产资料和财产，也是人民安身立命之本，还是重要的环境资源要素。土地问题在我国既是环境问题，也是经济、社会问题，在土地问题上引入可持续发展原则是十分必要的。

我国的国情是人口多、耕地少，现在全国耕地保有量只有18.3亿亩，人均耕地只有1.4亩，是世界平均水平的三分之一。十届全国人大四次会议批准的“十一五”规划纲要确定，到2010年耕地保有量必须保持18亿亩，这是一项约束性指标，是不可逾越的底线。实行最严格的土地管理制度，特别是切实保护基本农田，是我国面临的一项十分紧迫而又艰巨的任务。物权法第四十三条明确规定：“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”都彰显了我国在土地征收制度坚持可持续发展原则的理念。因此，在我国的土地征收制度中，可持续发展原则表现为两个必须遵循的子原则：

一是“实行最严格的耕地保护政策”的原则。可持续发展原则讲求资源的代际公平和合理利用，在土地征收中表现为对耕地资源的保护。而过滥的土地征收正是我国耕地流失的一个主要途径。根据这一原则，土地征收中应尽量减少对耕地资源的破坏，如严格将土地征收限制在“公共利益”的范围内，实行征收后重新开垦的制度等。这一原则是可持续发展在征地中表现的第一层次，着重在资源保护，可以理解为“限制”概念的要求。

二是注重社会公平，保障失地农民的利益的原则。传统的可持续发展原则本来就很注重当代人之间的公平，主张利益的协调，在加入“以人为本”的内容后，更注重改善和提高人民的生活质量，保证社会公平。长期以来，农村为我国的工业化作出了巨大的贡献，农村生活水平提高有限，泛滥的土地征收使农村雪上加霜，甚至出现生活水平倒退的现象，社会公平受到严重损害。如果社会公平不能保证，经济发展的“效率”也是不稳定的。因此，土地征收制度改革中必须切实保护农民的利益，如减少对农民土地的剥夺，增加土地征收的补偿费，多方解决失地农民的生活问题等。这一原则是可持续发展在征地中表现的更高的第二层次，着重在维系社会公平，促进人的发展，可以理解为“需要”概念的要求。

2.3 在相关法律法规中明确“公共利益”的范围

我国《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，新颁布的《物权法》第四十二条也规定：“ 为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”但对“公共利益的需要”并没有确切解释，实际中往往被滥用。世界各国也都规定社会公共利益需要时可以征收土地，但是要严格区分社会公共利益需要和商业需要的。现在有些地方政府往往将商业需要也理解为社会公共利益需要，只要城市发展、城市需要，哪怕搞超市、搞各种娱乐经营场所，也被认为是公共利益，这是不对的。

在社会生活中，属于“公共利益”的情形是无法列举的，但是可以从反面来说，凡是属于商业开发的，决不属于社会公共利益。商业开发是以营利为目的，所以完全可以把公共利益和商业利益区分开来。搞商业开发要用土地，这就成了平等主体之间的事情，可以通过谈判、协议来解决。不能把任何商业开发的利益都叫做社会公共利益。所以我们在社会公共利益上应有更明确的规定，以免被滥用。

我国应采取为世界上多数国家所采用的概述加列举式的立法方式，除了保留现有“公共利益”的原则性规定外，还应明确规定“公共利益”的范围。我国以划拨方式取得土地使用权的项目范围与世界各国关于“公共利益”的规定是基本一致的。我国可以以这条规定作为确定我国土地征收的“公共利益”的范围基础，同时将教育、卫生、环境保护等项目明确列入“公共利益”的范围之中。此外，我国还应加强与“公共利益”有关的各项事业的立法，建立我国完整的公益事业法立法体系，具体规定各项公共事业中的哪些建筑、设施可以适用土地征收。

2.4 提高、拓宽征收补偿的范围及标准

补偿范围和标准的确定是一个利益衡量的过程。我国传统观念认为，私人利益应当为国家利益和集体利益所牺牲，在市场经济条件下，这种思维方式和理论逻辑有必要进行修正。征收补偿的利益衡量，应不仅仅是政府的经济利益(表现为征收成本)，还应衡量征收者(国家)与被征收人之间具体的利益关系。一方面，补偿金额应遵循经济规律的要求并在国家国力(包括经济、环境等承受力)所能承受的范围之内；另一方面，土地征收又不能使被征收人有明显不公平或被剥夺的感觉，因此补偿下限应使被征收人的生活状况不低于征收前的水平，并随着社会发展有提高的趋势。

世界各国和地区征收补偿的范围和标准并不完全相同。在德国，征收补偿的范围包括：土地和其他标的物的权利损失、营业损失以及征收标的物上的一切附带损失。在日本，征收补偿的范围包括：土地地价、残余地损失、地上物价值、迁移费、农、林、渔、牧业停业、暂停、规模缩小的损失以及其他损失。在美国，征收补偿的范围包括：土地所有者的财产损失以及因征收而导致的邻近土地经营者的损失。土地所有者的财产损失补偿标准为，财产的现有价值和该财产未来盈利的折扣价格。补偿数额依他们各自的所有权来确定。在我国台湾地区，征收补偿的范围包括：地价补偿、佃农补偿、土地改良物补偿、迁移费补偿、营业损失补偿及接连地补偿等。

补偿的标准从世界各国和地区立法来看，一般以市场价格作为主要参照依据。这个市场价值要通过规范的价格评估体系公平确定，目的是使被征地人的合法权益不致因政府的行为受到实质的损害。目前从大多数国家的立法和实践来看，并没有采取完全补偿，而是采取适当补偿，对于被征收人只补偿其物质损失，而对于物质损失补偿也分为直接损失和间接损失。直接损失是指因征收行为带来的具有直接因果关系的物质损失，它又可以分为被征收财产的实体损失和其他直接损失两类。实体损失是针对征收财产本身而言的，又称为“实体补偿”。其他直接损失是指实体补偿之后，原财产权人仍存在的物质损失，它与被征收财产本身无关，但也是因征收行为而遭受的必然损害对于因征收所产生的上述两种直接损失，国家都给予补偿。间接损失是由征收引起的，不能通过实体补偿和后果补偿方式而得到弥补的损失。间接损失本身很难确定，在适用上存在着很大不便。各国立法一般规定，对间接损失，比如因征收而给被征收人带来的生活状态或生活水准的降低等，应给与“适当”补偿。如日本将公益征收的补偿分为财产权补偿和生活权补偿两部分，财产权补偿又分为狭义的财产权补偿和附随的损失补偿。生活权补偿又包括狭义的生活权补偿、少数残留者补偿、离职者补偿、事业损失补偿、生活再建措施等。

就目前我国的具体情况来说，笔者认为可以根据土地的不同地域、不同类型以不同的评估方法确定补偿标准。对于城市郊区的土地，由于土地市场比较发达，对这部分土地的补偿标准可以以市场价购为主。对于远离城区的土地，因为价格偏低，而农民的生活主要靠土地的收益，因此，对于土地征收的补偿标准，除了按价格补偿外，还要考虑为失地农民维持今后生活提供额外的经济补偿。

国务院于2004年10月发布了国发〔2004〕28号文即《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和国土资源部于2004年11月发布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（以下简称《决定》和《指导意见》），就补偿标准而言，虽然也规定了要保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，以及制订区片综合地价应考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等相当于市场因素的情形，但是市场价值通过何种规范的价格评估体系进行认定，农民原有生活水平不降低是现在还是也包括将来，农民失地后的通过补偿是否有生活保障等都没有明确，而补偿项目也并没有进行改进，以保证被征地农民原有生活水平不降低作为标准是不够的，要与时俱进。这些都是将来对征地补偿进行立法完善时需要注意的问题。

新颁布的《物权法》第四十二条第二款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”这个规定虽然体现了党和国家关于征地补偿安置必须确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则，但具体实施还有待于相关法律法规的进一步细化。

注 释：

① 陈泉生.行政法的基本问题［M］.中国社会科学出版社，2001：189-191.

② 土地发展权是国外土地法中的一项权利，是指对于土地变更为不同使用性质的权利，是一种可以与土地所有权分割而单独处分的财产权.

参考文献：

［1］渠涛.物权法立法中的农村土地财产权问题［DB/OL］.正义网－中国民商法律网，

2005-11-1.

［2］王卫国.中国土地财产权研究［M］.中国政法大学出版社，1997.

［3］李强.中国土地征收法律制度研究［DB/OL］.中国民商法律网，2007-5-21.

［4］杨松龄.两岸土地征收法制比较研究［A］.中国大陆与港澳台地区土地法律比较研究［C］.天津大学出版社,2001.

［作者简介］ 田文淀（1965-），男，甘肃庆阳人，工商管理硕士，从事农村经济、农村社会保障研究。

［收稿日期］2007-03-20（责任编辑：梅文）

推荐访问:征收 补偿 农村土地 原则