浅议我国法官惩戒制度的构建

摘要法官惩戒制度是司法制度的重要组成部分，我国法官惩戒制度存在诸多缺失之处，完善法官惩戒制度对保障法官身份、维护司法独立至关重要。美国和日本是世界上司法制度较为完善和发达的国家，它们的法官惩戒制度各具特点，值得我们借鉴。转变法官惩戒观念，确定我国法官惩戒制度的司法性质，扩大被惩戒法官的救济途径，是建立和完善我国法官惩戒制度的重要方向

关键词司法制度惩戒法官

作者简介：李媛媛，沈阳师范大学法学院硕士研究生。

中图分类号：D926.2 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)12-045-02

在司法制度中，法官惩戒制度不仅是司法制度的重要组成部分，也是法官制度的核心。国外的经验清楚的告诉我们，法官对一国的法治进程的影响是巨大的。在借鉴国外相关成熟制度并且结合我国国情的基础上，重构我国的法官惩戒制度既是理论界的呼声，又是司法实践的需要。美国和日本的法官惩戒制度各具特点，对上述两国的法官惩戒制度的充分考察，对我国的法官惩戒制度的建立具有积极的意义。

一、美国法官惩戒制度

作为一个联邦制国家，联邦与州各有其独立的司法系统，因此，“美国联邦和州各拥有两套法官惩戒制度，一是法官弹劾制度，由国会或议会负责实施；二是司法惩戒制度，由司法机构或主要由司法人员组成的机构负责实施。”同时，美国各州的司法系统又是相互独立的，这就使得美国各州的法官惩戒制度也以不同的面貌出现。

（一）美国联邦法官惩戒制度

联邦法官的惩戒制度是为了弥补弹劾程序之外的空白。“虽然十足的犯罪行为在法官当中非常少见，但各种黑白界限不明的不良行为同样可以将违规的法官抛入某种介于正当行为与应受弹劾行为的边缘空间。”“联邦的司法惩戒程序主要见于《司法资格与能力丧失法案》。”于1980年10月1日开始生效的《司法资格与能力丧失法案》系统的规定了对联邦法官的惩戒。

首先，该法案规定，任何人都可以控告因实施了有损于司法的有效与迅速运转行为的巡回区法官、地区法官、破产法官或治安法官，或者控告上述法官或治安法官因精神或身体残疾而无力履行司法职责。

其次，在首席法官迅速审查申诉书后，如果发现申诉书是关于判决或裁定程序对错的直接陈述或毫无根据或无关紧要，则驳回申诉，如果发现已经采取了纠正措施，则结束该项申诉的处理程序。否则，首席法官将会任命一个由巡回区法官和本巡回区内的地区法官以及他本人在内的特别委员会。此委员会在经过调查后，向巡回区的司法委员会提交一个综合性的报告。

再次，司法委员会认为法官确有不当行为，可以采取以下(但不限于)行动：证明受到指控的法官已经丧失工作能力；征求受到指控的法官是否自愿退休的意见；命令在一定时间内暂不予分派案件；以不公开的信函责备或申斥；以公开通报的形式责备或申斥；如果司法委员会认为被控告的法官的行为构成宪法规定的被弹劾的理由，则司法委员会连同申诉书和处理程序记录一并交给美国司法会议。

最后，美国司法会议可以以多数票决定采取以上的适当措施。

（二）美国州法官惩戒制度

美国州法官的惩戒制度应用的较为广泛。“1960年以后，美国联邦法院、所有50个州以及哥伦比亚特区都实行了法官惩戒、法官免职、强制退休等法官管理制度，而这些制度的‘主角’就是各种形式的惩戒委员会、特别惩戒法庭，或者兼而有之。……只设一个惩戒委员会或一个特别惩戒法庭的做法称为‘单轨制’；设有两个委员会或一个委员会与一个特别法庭的做法称为‘双轨制’。在美国，共有44个辖区则采取了‘单轨制’，8个辖区（即美国联邦、亚拉巴马、特拉华、伊利诺伊、俄亥俄、俄克拉何马、西弗吉尼亚和威斯康星）采取了‘双轨制’。”

在实行“单轨制”的州中，以内达华州为例。首先，内达华州的司法惩戒委员会有权处理广泛的针对法官的控诉。收到投诉后，在经过最初的调查，如果司法惩戒委员会认为投诉有价值，它将进行全面调查。在司法惩戒委员会完成调查后有权实施缴纳罚金、暂停职务、进行培训、接收医学或心理学治疗等措施，或者将几个措施结合使用；

在实行“双轨制”的州中，以西弗吉尼亚州为例。西弗吉尼亚州制定了“司法惩戒程序规则”。根据其规定，首先，司法惩戒理事会办公室负责所有对法官违犯司法行为准则的投诉的处理。在收到对法官的投诉之后，经过调查，司法惩戒理事会办公室会向司法调查委员会提交关于投诉问题的报告。在收到惩戒理事会办公室的报告后，司法调查委员会会向州最高上诉法院提交对于当事法官的正式的控告。在此之后，有关案件的所有文件都会被提交到州最高上诉法院和司法听讯理事会。最后，由司法听讯理事会负责对案件进行听讯。在听讯结束之后，司法听讯理事会可以建议最高上诉法院采取一系列惩戒措施。

“1999年，全美共有99名州法官被施以惩戒其中,7名法官被惩戒去职，22人被公开谴责。及至2003年，又有95名法官受到惩戒,其中更有13名法官被剥夺职位。单以纽约州为例,2002年受到惩戒的法官就有28名，其中7人被剥夺法官职位。”美国的法官惩戒制度有如下特点：

第一，司法惩戒委员会成为司法惩戒的“主角”。在美国法官惩戒制度中，“一种新的而且是压倒性的趋势是运用常设的惩戒委员会来惩戒法官。”

第二，法官惩戒程序的司法性。在美国，惩戒法官均是在司法程序中进行，不涉及任何行政权力。

第三，美国法官的惩戒制度中州法官的惩戒制度是一种外部惩戒。但是，联邦法官的惩戒制度不能算是真正的外部惩戒，因为在联邦法官的惩戒制度中，巡回区的首席法官任命的审查申诉书的特别委员会的成员都是来自本巡回区的法官和巡回区内的地区法官。而被控诉的当事法官也是来自同一个巡回区。

第四，美国法官惩戒制度明确的规定了惩戒的禁区。《司法资格与能力丧失法案》明确规定，如果对法官的投诉是关于裁判的实质性问题的，这种投诉就会被驳回。

任何司法制度都有它的缺憾。首先，在联邦惩戒程序中，由巡回区首席法官自己任命一个由本巡回区法官组成的特别委员会来调查对本巡回区法官的投诉，这很可能使得人们对这一程序的公正性产生怀疑。其次，在美国有的州的法官惩戒制度过于繁琐复杂，其审查控诉书、调查案件及审理案件职能分别由不同机构行使，虽然能够保证对案件的公正和公平，但确有浪费司法资源之嫌。

二、日本法官惩戒制度

在日本，《法官身份法》明确规定了法官的惩戒制度。同时，日本《宪法》也明确指出，行政机关不能给予法官惩戒处分，由司法机关即法院给予法官惩戒处分。

首先，日本法官的惩戒事由和机构上，日本《法官法》第49条规定：“法官违反职务上的义务，或者懈怠职务和有辱法官品位时，根据别的法律进行审判并予以惩戒。”根据日本《法官身份法》第3条的规定，最高法院拥有对最高法院和高等法院法官的惩戒权，高等法院拥有对其辖区内的地方法院、家庭法院和简易法院法官惩戒权。同时，《法官身份法》还规定，对于高等法院审理的惩戒案件由5名法官组成合议体进行审理，在最高法院则由大法庭进行审理，在日本，最高法院大法庭由9名法官组成。

其次，在起诉程序上，“对违反职责的法官的指控由受投诉法官所在的法院以书面的形式提起。起诉书的副本送达被诉法官。”在审判前，法院必须听取当事法官的陈述，同时，被诉法官所在的法院须指定一名法官出庭支持起诉。

最后，在惩戒措施上，法院如果在审理后认为被诉法官应当受到惩戒，它会给予被诉法官戒告或一万日元以下的惩戒措施。当事法官对高等法院的判决不服可以上诉于最高法院，对最高法院的判决不服不得上诉。

日本法官惩戒制度加强了人们对司法的信任，规范了法官的行为，“惩戒措施实施以来，也就是说从1947年以来至1999年12月末，根据《法官身份法》的规定，已经处理的事件有52件，其中免除官职的有2件，罚款的6件，戒告的43件，不惩戒的有1件。”

日本法官惩戒制度体现出如下特点：首先，在惩戒性质上，日本法官惩戒制度是司法性质的而非行政性质。其次，惩戒机构运作上，最高法院大法庭及高等法院合议庭都实行合议制。这种集体讨论决策机制在保护法官权益、维护司法公正的方面起到了重要的积极作用。再次，日本的法官惩戒程序是一种典型的内部惩戒制度。而这种内部惩戒难免会使这种制度缺乏透明度。最后，在惩戒措施和权利救济上，日本《法官身份法》规定的对被宣告惩戒的法官给予戒告或一万日元以下的罚款似乎过轻。同时，无论是在《法官弹劾法》还是在《法官身份法》都少有涉及被弹劾或被惩戒法官的权利救济。

三、我国法官惩戒制度的现状

现阶段，我国并没有建立法官弹劾制度，其法官惩戒制度也存在诸多失范之处。

第一，与美国、日本的对法官惩戒的事由相比，我国的《法官法》规定的惩戒事由达到13种之多，规定得过于宽泛。

第二，我国法官惩戒是一种行政性质的内部惩戒。《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》第28条规定，各级人民法院监察部门是违法审判责任追究工作的职能部门，负责违法审判线索的收集，对违法审判责任进行调查以及对责任人员依照有关规定进行处理。

第三，法官身份得不到保障，法官因害怕判错案而不敢伸张正义。近年来，在全国各地法院普遍建立了“错案追究”制度，但是，很多法官因怕判错案而不敢伸张正义或者导致诉讼效率的大大降低。

第四，没有专门的惩戒机构和惩戒程序。在我国，各级人民法院监察部门负责追究违纪法官，是一种行政程序而不是美国或日本的司法程序，带有很强的模糊性和不规范性。

四、我国法官惩戒制度的构建

在考察了美、日两国的法官惩戒制度以及检视我国现阶段的相关制度之后，构建我国法官惩戒制度应当从以下几方面着手：

第一，建立法官惩戒制度。纵观美国及日本的法官惩戒制度，法官的弹劾制度所发挥的作用不及法官的惩戒制度。同时，在我国，似乎缺少那种弹劾的法律文化。因此，在建立我国的相关制度时不宜建立法官弹劾制度。

第二，转变观念。一方面，建立法官惩戒制度的目的不在于惩戒法官而是在于保障法官的身份、维护司法独立、提高司法在人民心中的威信。另一方面，转变“重实体轻程序”的观念，真正重视程序的公正价值理念。

第三，法官惩戒程序的司法性。通过对上述美、日两国的考察，我们认为我国法官惩戒制度在惩戒的性质上必须摒弃行政惩戒。只有通过司法程序才能保障队被惩戒法官的合法权益，才能使人们信服。

第四，外部惩戒应为法官惩戒的主要样态。外部惩戒通常会使惩戒程序更加透明，如美国的司法惩戒委员会，其组成人员的多样性，提高了法官惩戒的公开性、公正性和透明度。

第五，扩大被惩戒法官的救济途径。如在法官惩戒程序中，法官可以聘请辩护人，有向上级法院申诉或上诉的权利，同时，对案件也可以提起再审。

法官惩戒制度在我国是一个崭新的课题，进一步构建体系化、可操作的适合于我国国情的法官惩戒制度还需要进行更为细致、深入地研究。

参考文献：

[1]严仁群．美国法官惩戒制度论要———兼析中美惩戒理念之差异．法学评论．2004（6）．

[2]韩苏琳．美英德法四国司法制度概况．人民法院出版社．2002年版．

[3]严仁群．美国宪法下的法官弹劾与司法惩戒．法学杂志．2004年．

[4]怀效锋．司法惩戒与保障．法律出版社．2006年版．

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[7]怀效锋．司法惩戒与保障．法律出版社．2006年版．

[8]冷罗生．日本现代审判制度．中国政法大学出版社．2003年版．

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