中国语境下的陪审制问题与对策研究

[摘要]陪审制度不仅是一种重要的司法制度，同样也是公民参与政治的一种重要途径，对于维护司法公正、防止司法腐败和彰显民主精神发挥着重要的作用。在清末变法时期由西方引进的陪审制度在我国经历了颇为曲折的“中国式”发展，遇到了颇为复杂的“中国式”问题。党的十八届四中全会《决定》指出要“保障人民群众参与司法”，其中重要支撑制度之一就是“完善人民陪审员制度”，目标是将“司法公正”和“司法民主”通过人民陪审制度得到进一步的“中国式”展示，而其中肯綮所在为要在遵循司法规律的前提下完善公众参与司法的方式和路径，“民主”与“公正”不能偏废其一。

[关键词]司法公正；司法民主；人民陪审制度

[中图分类号]D262.3[文献标识码]A[文章编号]1672-1071（2015）02-0069-05

“每个人都应当由同他地位同等的人来裁判，这是最有益的法律。”先哲的告诫至今振聋发聩，陪审制的“民主”意义彰显不衰。这颗“民主”的“种子”，在各国不同的“土壤”中开出了不同的花朵：英美法系的陪审团制度、大陆法系的参审制度、日本的裁判员制度、中国的人民陪审员制度，等等，百花争艳、姹紫千红。虽然各国的陪审制度“外观”不尽相同，但综观其发展，都始终围绕着两个主题：“司法民主”和“司法公正”。“司法民主”和“司法公正”不仅是陪审制的价值所在，也是陪审制遭遇“曲折”的症结所在，也是陪审制发展的路径所在。本文将以“司法民主”和“司法公正”为视角，在对中国语境下的“陪审制”进行回顾和剖析的基础上提出完善建议。

一、陪审制的“中国式”发展

（一）跌宕起伏：“原则”与“工具”的反复

我国古代司法史上，并不存在现代意义的陪审制度，陪审制度在封建时代不可能“自发生成”，一方面是由于在司法权力属性的原因，司法权作为皇权的衍生物并不可能与臣民共享；另一方面是由于司法制度的自身限制，古代司法还没有发展到通过公众的参与来提高司法公正的水平。近代陪审制度自清末沈家本修法时期传入中国，随着司法自身的发展和对公众参与司法态度的变化，陪审制度几经沉浮。总结新中国成立后的人民陪审制度，可以看出人民陪审制的沉浮源于对其“原则”和“工具”的认识及反复：“原则化”指将人民陪审制作为一种基本的原则予以规定，甚至作为一种宪法原则，但缺乏相应的法律予以支持。例如我国在起临时宪法作用的《共同纲领》中即规定“人民法院审判案件依照法律实行人民陪审员制度。”1954年《宪法》和《法院组织法》同样将人民陪审员制度作为一项基本的司法原则，但由于司法制度本身的不成熟和可供法院或者普通公民参考实行人民陪审制的细则太少，建国初期的人民陪审制的“宣示意义”多余其“司法意义”，人民陪审制的实际运行情况并不好。另一方面，人民陪审制度的“工具论”指将人民陪审制作为一种提高司法公正和节约司法资源的工具，忽视其“司法民主”的灵魂，重效用而轻价值。“工具论”产生的问题包括：一是忽视了人民陪审制的民主意义，带来的直接影响就是人民陪审制度的法律地位的变化。我国1954年《宪法》第7条明确规定：“人民法院审理案件依照法律实行人民陪审员制度。”1975年修改宪法时取消。虽然在1978年《宪法》中重提“实行群众代表的陪审制度”，但在1982年《宪法》中又取消了陪审制度，而且1983年修改的法院组织法也删除了原有的关于陪审的规定。至此，陪审制度已经从宪法原则地位下降为诉讼法中的原则。“工具论”带来的另一影响就是一旦陪审制的制度效能减弱，无法实现司法效率的提高，则可能在司法中被“规避适用”。①表现最为明显的就是上世纪80年代末到90年代末，随着诉讼制度的发展、案件类型的复杂程度增加和法律人才培养的增速，人民陪审员不再能适应不断改革的庭审方式，特别是不能掌握日渐复杂的证据规则，人民陪审制不再能有效提高司法效率，日益专业的审判“斥陪审化”趋势明显，理论界对人民陪审员制度的存废也展开了激烈的争论。

（二）枯木逢春：“司法民主”和“司法公正”的并重

理论的争论，实践的摇摆，随着2004年8月全国人民代表大会常务委员会通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）而“尘埃落定”，人民陪审员制度再次走向“复兴”。《决定》确立了人民陪审员制度的法律地位，明确了适用范围、人民陪审员的产生方式及任期和职责等重要问题。2009年11月最高人民法院通过了《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》（以下简称《规定》），进一步完善和规范了人民陪审员的运作机制。为了深入贯彻党的十八大精神和习近平总书记关于法治建设一系列重要论述，全面推进依法治国，2013年5月召开的全国法院人民陪审工作电视电话会议对当前和今后一个时期的人民陪审工作明确提出了加强组织领导、做好选任工作、健全工作机制三项要求。2013年10月，最高人民法院院长周强向全国人大常委会作人民陪审员工作情况报告时表示，我国人民陪审员制度是人民法院弘扬司法民主、促进司法公开、保障司法公正、增强司法公信的有力保证。党的十八届四中全会《决定》指出要“保障人民群众参与司法”，其中重要支撑制度之一就是“完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题”。党的十八届四中全会《决定》肯定人民陪审员制度的制度价值和功能，在总结以往改革经验的基础上指明了今后的发展方向，提出完善的措施不仅具有现时性，而且具有前瞻性，不求“毕其功于一役”，而是将“人民陪审员制度”的完善还原为一个制度发展的过程，讲原则、守规律、敢探索。值得注意的是，党的十八届四中全会《决定》是把“人民陪审员制度”作为“保障人民群众参与司法”的一项子内容予以论述的，而“保障人民群众参与司法”是“保证公正司法，提高司法公信力”的一项子内容。党的十八届四中全会《决定》关于“人民陪审员制度”的论述逻辑既突出了人民陪审员制度对于人民群众参与司法的重要性，又强调了实行人民陪审员制度最终目的还是要实现公正司法，提高司法的公信力，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

二、陪审制的“中国式”问题

（一）司法民主：重外观而轻实质

民主始终是陪审制的正当性基础和制度追求。法国政治思想家托克维尔指出：“实行陪审制度，就可把人民本身，或至少把一部分公民提到法官的地位。这实质上就是陪审制度把领导社会的权利置于人民或者一部分公民之手。”我国在引进“陪审制”之初就是为了能让公民参与司法，实现司法民主；而且从我国现行的关于人民陪审制的法律规定中，也不难发现其追求“司法民主”努力：（1）人民陪审员的选任条件并非苛刻。依据《决定》第4条的规定，除去政治和身体的基本要求外，只要年满二十三周岁的公民都具备担任人民陪审员的资格，“具备大学专科以上文化程度”也并非绝对要求，而只是一个原则性的规定。②依据《决定》第6条的规定，担任人民陪审员的消极条件为“因犯罪受过刑事处罚或者被开除公职”，也合情合理。可以说，我国人民陪审员的选任条件在法律规定层面并非苛刻，应当是可以反映民主参与的广泛性的。（2）人民陪审适用案件范围并非严格。依照《决定》第2条的规定，除适用简易程序审理的案件和法律另有规定的案件外，社会影响较大的刑事、民事、行政案件和刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件都可以适用人民陪审制，人民陪审制的适用范围在法律规定层面并非严格。（3）人民陪审员的抽取并非无序。依照《决定》第14条的规定，基层人民法院审判案件依法应当由人民陪审员参加合议庭审判的，应当在人民陪审员名单中随机抽取确定；中级人民法院、高级人民法院审判案件依法应当由人民陪审员参加合议庭审判的，在其所在城市的基层人民法院的人民陪审员名单中随机抽取确定。通过以上的列举，可以说我国的人民陪审制度在“外观”上是可以保障人民群众参与司法，充分体现司法民主的，但为何司法实践中会出现“陪审专业户”，不断受到“民主性不足”的质疑呢？笔者以为产生以上问题的重要原因之一就是选任机制不健全，在“司法民主”的实质问题太过“任性”。依照《决定》第8条的规定，符合担任人民陪审员条件的公民，可以由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，或者本人提出申请，由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查，并由基层人民法院院长提出人民陪审员人选，提请同级人民代表大会常务委员会任命。上述产生机制重要的环节就是“由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查，并由基层人民法院院长提出人民陪审员人选”，通过这一环节，法院为了提高审判效率而根据文化程度、职业、是否担任人民陪审员等条件挑选候选人，导致人民陪审员的选任日趋“精英化”，使其“大众化”的基础更加薄弱。加之《决定》规定了人民陪审员的任期为五年，但没有规定是否可以连任，导致了“陪审专业户”的产生。

（二）司法公正：重原则而轻规则

公正是法治的生命线，是司法固有的品质，是司法维护社会公平正义的底线，公正与司法相伴而生，没有公正的司法就失去了存在的价值。我国人民陪审制决策的基本思路仍然是“一人一票，服从多数”：（1）合议庭构成。依照《决定》第3条的规定，人民陪审员和法官组成合议庭审判案件时，合议庭中人民陪审员所占人数比例应当不少于三分之一。（2）独立行使表决权。依照《决定》第10条的规定，人民陪审员参加合议庭审判案件，对事实认定、法律适用独立行使表决权。（3）少数服从多数。依照《决定》第10条的规定，合议庭评议案件时，实行少数服从多数的原则。人民陪审员同合议庭其他组成人员意见分歧的，应当将其意见写入笔录，必要时，人民陪审员可以要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定。从上述规定可以看出，人民陪审员参加审理司法程序，并没有针对人民陪审员特点的特殊的审理和评议保障机制，更注重的是“少数服从多数”的“形式公正”，而相应的诉讼规则确十分模糊或者无针对性，主要体现在以下两方面：在法庭审理方面，没有可操作性的诉讼规则和可评价性的标准。首先，没有明确的规定人民陪审员审前是否可以阅卷。以刑事诉讼为例，在2012年刑事诉讼恢复案卷移送制后，审判人员在审前的阅卷对案件庭审产生了非常重要的作用。如果人民陪审员在审前不能阅卷，那么将由于信息不对称的进一步加重而导致其“陪而不审”问题更加突出。其次，证人出庭率低，大多为针对书面证据的举证和质证，人民陪审员往往无法实质参与庭审，直接原则无法保证。最后，职业法官在庭审中的责任不明，是否可以对人民陪审员作出必要指引无法律规定。我国人民陪审员既需要认定案件事实，又需要决定法律适用，但由于诉讼制度的不断发展，特别是证据规则的迅速发展，现行人民陪审员制度缺乏细致的诉讼规则以保障人民陪审员能够有效参与庭审，法律又没有明确授权在庭审中职业法官可以对人民陪审员作出指引。在英美陪审团审判中，陪审团一经选出，将全程参与案件审理。他们通过双方律师对证人的询问了解案件事实，法官会控制律师的询问过程，并指出法庭上出现的哪些证据属于违法获得或者哪些证言不具有可信度，以提醒陪审团不能采用。在合议庭评议方面，不仅缺乏明确的合议规则，而且要求人民陪审员在评议案件时应当就事实认定和法律适用发表的意见说明理由；在人民陪审员同合议庭其他组成人员意见分歧，要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定时，也应当说明理由。③根据实际调研，“多数人民陪审员因法律素养不足，对自己缺乏自信，不会、不敢、不愿发表意见，只重视‘陪’，忽视‘审’和‘判’。在庭审中被动、消极，不问不听不审，成为摆设；在合议中，不敢表态、随意表态或者盲目跟从法官审判人员的意志和决断，陪审最终变成了‘陪而不审、不审不判’”。

三、人民陪审制的“中国式”完善

人民陪审员制度的完善要追求“司法民主”和“司法公正”的实现：“司法民主”要求进一步扩大民众参与司法的方式，加强司法的民主参与和民主监督；“司法公正”要求人民陪审员制度的改革不能只重“民主”而忽视“公正”，要在遵循司法规律的前提下完善公众参与司法的方式和路径。人民陪审员制度的完善是一个多维度、系统性工程，包括选任机制、组织领导、业务培训、陪审机制、经费保障等诸多方面，本文仅就其中几个问题提出建议。

（一）规范人民陪审员选任机制，夯实司法民主根基

第一，要进一步扩大人民陪审员规模，优化人民陪审员队伍结构，提高人民陪审员的代表性和广泛性。民众参与诉讼是诉讼民主最直接的一种代表形式。正是这种直接性，使得民众参与对于诉讼民主的象征意义是不可替代的，同时，民众参与从实质上提升了诉讼的民主性和正当性。所以，扩大人民陪审员的规模，使更多具备一定条件、有意愿的民众能够参与到司法中是人民陪审员制度改革的基础。2013年5月召开的全国法院人民陪审工作电视电话会议提出“倍增计划”，要求各级人民法院确立两年内实现人民陪审员数量翻一番的基本目标，力争将全国法院人民陪审员数量增至20万左右，并要求基层群众所占比例不低于新增人民陪审员的三分之二。第二，完善人民陪审员任职条件，适当放宽学历限制。考虑到偏远地区基层法院和法庭的实际情况，适当放宽《决定》中对学历的限制更有利于提高基层群众的比例，吸纳更多的群众参与到陪审工作中。第三，规范人民陪审员连任机制。《决定》规定人民陪审员的任期为五年，但对连任未作规定，导致出现“陪审专业户”。陪审员任期宜短不宜长，应当明确规定人民陪审员是否可以连任及在可以连任情况下连任的届数。

（二）扩大陪审案件范围，发挥司法民主优势

一方面，要进一步扩大陪审案件范围，特别是社会关注度高和专业性强的案件，要通过吸收人民陪审员参加案件审理增加司法的公信力和专业性，发挥司法民主优势；另一方面，要赋予当事人更多的程序选择权，充分尊重当事人选择适用陪审的意愿，彰显当事人的诉讼主体地位，即人民法院应及时告知当事人享有申请人民陪审的诉讼权利；只要刑事案件的被告人、民事案件的原告或者被告、行政案件的原告申请由人民陪审员参加合议庭审判第一审案件，人民法院应当允许；如果双方当事人不同意适用陪审，人民法院不能依职权强行适用陪审。

（三）改进人民陪审员参审机制，促进司法民主实现

第一，健全人民陪审员的选取机制。人民陪审员选任的民主是人民陪审员制度的正当性根源所在。十八届四中全会《决定》关于“完善人民陪审员制度”中指出要“完善随机抽选方式”，正是针对实践中存在的问题而开出的第一道“药方”。人民陪审员制度的运行中出现了“长期驻庭”和“编外法官”现象，法院开庭前不会随机抽取陪审员，“而是事先将陪审员分配到各业务庭，庭审前由承办法官直接指定陪审员组成合议庭。在审理某个具体案件之前，承办法官会从本庭人数不多的陪审员中进行选择，逐渐形成较为固定的混合合议庭。”要贯彻随机选取原则，同时应当明确规定被随机抽取中的人民陪审员必须参加审判活动，强化管理与考核，完善退出机制；另一方面，要在建立人民陪审员库的基础上积极探索分类抽取制度，在审理医疗纠纷、知识产权、金融、房地产、劳动争议、海商海事和未成年人犯罪等专业性较强的案件时，在相关地域、行业、专业等类型的人民陪审员范围内随机抽取。第二，切实解决“陪而不审、审而不议”。要明确规定人民陪审员在参加庭审前必须阅卷、庭审中人民陪审员有权询问当事人、庭审后迅速做出合议、人民陪审员有权要求改正审判程序不符合规定的做法，确保人民陪审员在审判活动中充分行使知情权、参与权、表达权和监督权。

注释：

①《人民法院组织法》第 9 条规定：“人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行；简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，可以由审判员一人独任审判。”

②《最高人民法院、司法部关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》第3条规定：“公民担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。对于执行该规定确有困难的地方，以及年龄较大、群众威望较高的公民，担任人民陪审员的文化条件可以适当放宽。”

③参见《规定》第7条和第9条。

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（责任编辑：华民）

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