暂缓起诉制度刍议

[摘要]暂缓起诉制度既能发挥刑罚的教育功能，又能提高诉讼效率、节约诉讼成本，因此，检察改革中应吸收先进经验，有必要将其制度化、法律化。本文将通过对该制度的概念、来源和在我国存在的必要性、重要性等方面的分析，提出建立暂缓起诉制度的若干肤浅见解，以飨读者。

[关键词]起诉制度；暂缓

司法改革本质上是社会主义司法制度的不断修正和完善。作为司法改革的一部分，检察改革自然应顺应时代潮流，作出有利于惩前毖后、治病救人的科学判断。在改革、完善我国公诉体制的呼声中，暂缓起诉制度因其实用性和成效性高频地吸引着众多法律工作者的眼球，一些地方检察机关也早就进行了大胆而有益的尝试。2003年南京市浦口区检察院率先对涉嫌犯罪的大学生实行暂缓起诉制度。该制度一经推出，立即在社会各界引起了强烈反响；紧接着陕西省宝鸡市陈仓区检察院对某中学学生涉嫌猥亵幼女暂缓起诉。一石击起千重浪，暂缓起诉作为一种在国外司法界正方兴未矣的他山之石，在我国司法实践中被逐渐引入并试行。

本文从分析暂缓起诉制度的概念和来源出发，着重剖析了该制度在我国存在的理由和问题，同时也分析了我国借鉴该制度的意义，并对该制度的完善提出了自己的看法。

所谓暂缓起诉，是指检察机关对犯罪嫌疑人暂时不予起诉，要求其在一定期限内履行一定义务，如果犯罪嫌疑人在规定期限内履行了规定的义务，检察机关就不再对其起诉，诉讼程序随之终止；如果犯罪嫌疑人在规定期限内不履行规定的义务，检察机关就要对其进行起诉，请求法院追究其刑事责任。

当前，尽管我国《刑事诉讼法》没有明文规定暂缓起诉制度，然而其存在的价值和意义却仍不容忽视。

一、 对国外经验的借鉴和国内司法体制的逐步完善决定了暂缓起诉的产生和存在

（一）国外经验借鉴

暂缓起诉源于日本和德国，其产生的直接动因，来自于刑事犯罪增多导致的对诉讼经济的要求。面对日益增加的刑事犯罪案件，日本早在明治后期，就确立了暂缓起诉制度，当时即使并不是非常轻微的犯罪，根据情节也可以作出不起诉决定，同时还产生了灵活运用缓诉的主张。而德国为缓解司法不足的压力，从20世纪60年代开始，便逐渐接受了起诉便宜原则，这意味着并非一切犯罪都必须提起公诉，而是根据具体案情权衡有无追诉的必要，即可以对轻罪实行暂缓起诉①。分析日德二国暂缓起诉制度得以实行的原因，与我国目前的司法形势有许多相似之处。随着我国经济的快速发展，犯罪的发生率也在不断上升，特别是流动人口的快速增长，贫富差距的不断扩大，直接导致了我国的治安形势日益严峻，诉讼案件每年以加速度的方式增加，而在我国，仅关押一个人犯，每年就需花费上万元的费用②。况且,我们目前采取的又是以羁押为常态，以取保候审为例外的审前羁押模式，这就势必造成我国诉讼成本居高不下，产生了与经济发展争夺有限资源的矛盾。由此，诉讼效率的提高和诉讼成本的降低成为我国司法实务界不断探索和不断研讨的课题，与此相应的，暂缓起诉作为一种适应形势的检务实践方式，其产生、存在并逐步发展也就成为一种必然。

（二）国内司法体制的逐步完善、对犯罪人改造的人性化要求

我国刑罚的目的是以教育为主，以惩罚为辅。目前我们对犯罪的处罚方式，是以犯罪人为对立面，一旦进入诉讼程序，即贴上了犯罪的标签，人生档案便记载了一个不可抹灭的印记。虽然，有时由于犯罪人的个人独特犯罪境遇，使承办检察官对其被诉也深表同情，但因为我国刑诉法对犯罪仅规定了起诉和不起诉两种方式，非此即彼，加上新的《国家赔偿法》生效后，除法定不起诉外，存疑和相对不起诉都被列入国家赔偿范围，使原本就极少运用的不起诉手段在当前检察实务中更是雪上加霜，人人都不愿去触及因错而赔这个敏感的话题，这样就使得一些未成年人犯罪、主观恶性不大的轻微犯罪者，失去了重返社会的机会，使司法实践与刑罚的目脱节，不利于罪行轻微但又不能适用法定不起诉的初犯、偶犯及未成年人犯罪的人格矫正，且有在刑罚执行过程中被“交叉感染”的危险，加强其反社会的人格③。美国延缓起诉即旨在为被告人提供一个在非监禁环境中复归社会的机会，使其免受刑事起诉的耻辱④。因此司法实践已经迫切需要一种既人性化又能降低司法成本的诉讼程序的出现，暂缓起诉由此运用而生，并迅速在各地检察机关被运用。

二、我国借鉴暂缓起诉制度的意义

（一）有利于教育挽救犯罪嫌疑人

根据我国刑诉法的规定，对任一刑事案件，检察机关要么起诉，要么不起诉，别无选择余地。由于法律没有赋予检察机关暂缓起诉的权力，检察机关对拟不起诉的案件，仅仅根据犯罪嫌疑人的年龄、犯罪情节、危害程度、悔罪表现等作出不起诉决定，同时建议有关单位给予犯罪嫌疑人行政处分以对其行为进行惩戒，由于缺乏对犯罪嫌疑人充分有效的考察监督，因而不起诉的法律效果和社会效果都不理想，且这种做法有悖于国家设立不起诉制度的初衷，并不利于对犯罪嫌疑人的教育挽救。建立暂缓起诉制度，允许检察机关对犯罪嫌疑人进行考察监督，然后根据考察监督的情况再作出起诉或不起诉的决定，这对于保证检察机关起诉裁量权的正确行使和对犯罪嫌疑人的教育挽救，都具有十分重要的意义。

（二）符合提高诉讼效率、节约诉讼成本的要求

暂缓起诉不是一个程序上的终局性处理决定，在考验期满后，它有可能导致不起诉，亦有可能起诉，因此它只是阶段性的处理结果。一个完整的刑事诉讼程序包括立案、侦查、起诉、审判和执行等五个诉讼阶段，如果每一个轻罪轻刑的刑事案件都经历由立案到执行等五个阶段，就会耗费司法机关大量的人力、物力和财力，降低诉讼效率。另一方面，起诉便宜主义是当代刑事诉讼的发展趋势，检察酌定权的范围过于狭窄，不利于发挥检察机关打击犯罪与保护权益的双重功能。而暂缓起诉制度的实行，可以利用有限的司法资源，更好地教育挽救偶然的失足者，特别是青少年违法者，既发挥刑罚的教育功能，又提高诉讼效率、节约诉讼成本。

（三）符合刑罚人性化的发展趋势

刑法是国家最严厉的法律，是其他部门法的保护法，刑罚在适用时应遵循人性化的原则。《刑法》的目的是通过惩罚犯罪，预防已经犯罪的人再重新犯罪，预防可能犯罪的人不去实施犯罪，最大限度地保护人民利益。从刑罚角度看，无论国内外专家的研究，还是从对死刑存废的争论都可以看出，随着社会的发展和进步，刑罚要更加人性化，更能体现对犯罪人人格尊严的尊重和各项权利的保障，这是法治国家的必然要求，体现了与世界法治文明的接轨。

（四）加强对未成年人保护的需要

马克思说过：“……儿童和少年的权利应当得到保护，他们自己没有能力保护自己，因此社会有责任保护他们。”可见，保证包括违法犯罪少年在内的未成年人的健康成长是全社会的责任。未成年人是国家的未来，在犯罪道路上他们既是加害者，又是受害者，思想既有易受不良思想腐蚀的一面，又有容易教育改造的一面。也正是如此，《中华人民共和国未成年人保护法》第38条规定，“对违法犯罪的未成年人实行教育感化挽救的方针，坚持教育为主，惩罚为辅的原则”。暂缓起诉，既可以避免那些犯罪情节较轻、社会危害和影响较小、主观恶性不深且能真诚悔罪改过的未成年犯罪嫌疑人在监管场所交叉感染，形成恶性循环，又可以使他们从此慎交朋友，分清是非，做到预防、挽救、教育、感化与打击并举，更好地维护社会的稳定。因此，检察机关利用暂缓起诉，结合不起诉和取保候审制度不失为一种挽救失足未成年人的好方法。

三、暂缓起诉制度在我国目前法律体系中存在的障碍

虽然暂缓起诉制度有其存在的理由和借鉴的意义，但在我国目前的法律体系中却存在不少法理上的障碍，这主要体现在以下几个方面：

（一）暂缓起诉制度违反了法律面前人人平等原则

应该说，浦口区检察院对大学生犯罪适用暂缓起诉制度的动机是善良的，但这种做法却违背了“法律面前人人平等”的原则。《宪法》第三十三条第二款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”《刑法》第四条规定：“对任何人犯罪，在适用法律上一律平等。不允许任何人有超越法律的特权。”《刑事诉讼法》第六条规定：“对于一切公民，在适用法律上一律平等，在法律面前，不允许有任何特权”。对任何人犯罪，不论犯罪人的家庭出身、社会地位、职业性质、财产状况、政治面貌、才能业绩如何，都应追究刑事责任，一律平等地适用刑法，依法定罪、量刑和行刑。大学生犯罪，也应依法追究刑事责任，不能有任何超越法律的特权，即使是出于对未成年人的保护，也应注意到大学生中有成年和未成年之分，不能以偏概全。

（二）暂缓起诉制度违反《立法法》的规定

我国是成文法国家，判例不是法律的表现形式。《立法法》第七条第一款规定：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权；第八条规定：下列事项只能制定法律：……（九）诉讼和仲裁制度；任何一项司法制度改革，必须在现行法律法规框架下进行，尤其是刑事司法制度的改革，涉及人身权、自由权等重大问题的基本法律制度，均应由全国人大做出相关规定，因而在没有任何授权的情况下，自创诉讼制度的做法是一种越权创设的行为，违反了《立法法》的规定，势必造成与现行司法制度的冲突。

（三）暂缓起诉制度没有刑事法律依据

首先，暂缓起诉不符合起诉或不起诉的规定。《刑事诉讼法》第一百四十一条、第一百四十二条分别规定：“人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定，按照审判管辖的规定，向人民法院提起公诉。” “犯罪嫌疑人有本法第十五条规定的情形之一的，人民检察院应当作出不起诉决定。对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。” 《刑事诉讼法》第一百四十条第四款规定：“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉决定。”也就是说，人民检察院对刑事案件只能作出起诉或不起诉的决定。不起诉包括法定不起诉、酌定不起诉和证据不足不起诉三种情况。显然，暂缓起诉既不属于起诉，也不属于不起诉，是介于起诉与不起诉之间的一种游离状态，是游离于刑事诉讼法之外的一种诉讼模式，不符合刑事诉讼法的规定。

其次，暂缓起诉的考验期在我国刑事诉讼法中无相关规定。

第三，暂缓起诉考验期的性质无法确定，根据我国《刑事诉讼法》的规定，人民检察院在刑事诉讼过程中，为了保证诉讼活动的顺利进行，可以依法对犯罪嫌疑人采取强制措施，而该考验期却非五种强制措施（拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕）之一，并不属于强制措施，它的性质根根据据现行法律无法确定。

四、暂缓起诉制度的构想

尽管暂缓起诉制度存在法理上的障碍，然而其存在的价值却不容忽视。因而在立法缺失的情况下，通过立法确立暂缓起诉制度，寻找合情与合法的平衡点尤显重要。

（一）、立法确立暂缓起诉，构筑完整公诉制度

从检察机关的起诉自由裁量权发展趋势来看，暂缓起诉具有其合理性⑤。立法机关应当在适当时机修改现行刑事诉讼法，对暂缓起诉作出明确、具体的规定，以从立法上解决暂缓起诉与现行法律的冲突，彰显其合法性。笔者建议由最高人民检察院综合各方面理论与实践材料，向全国人民代表大会提出立法建议，在我国刑事诉讼法中增设“暂缓起诉制度”，以使检察机关在实践中有法可依。

（二）、暂缓起诉制度的基本内容

1、暂缓起诉的适用范围

暂缓起诉主要适用于轻罪，对重罪一般不予适用，即对于犯罪情节轻微，依照刑法可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制的犯罪嫌疑人，可以适用暂缓起诉，而对于犯罪情节恶劣、重罪、累犯及犯数罪的，则不适用暂缓起诉。

2、实施暂缓起诉的程序和期限

对于符合暂缓起诉条件的案件，由主诉检察官审查提出意见交科室讨论后报主管检察长批准，并征求被害人及家属意见后，决定实施暂缓起诉。考察期限一般是六个月以上，一年以下，对未成年人则根据其年龄、学习、平时表现情况具体制定考察期限。

3、暂缓起诉的附带处分

所谓附带处分，是指检察机关对犯罪嫌疑人作出暂缓起诉决定时，对犯罪嫌疑人课处的在一定期限内必须履行的义务。在暂缓起诉期限内，犯罪嫌疑人履行了相应的义务的，检察机关将作出不起诉决定，终止起诉程序；否则，检察机关将对犯罪嫌疑人提起公诉。检察机关在作出暂缓起诉决定时，可以要求犯罪嫌疑人履行下列义务：(1)遵守法律、行政法规，服从监督；(2)向被害人赔礼道歉，并给予相应补偿；（3）提供免费的社会服务；（4）向国家交纳一定数额款项等。

4、暂缓起诉的效力

检察机关在作出暂缓起诉决定后，犯罪嫌疑人被羁押的，应立即释放。对于扣押的犯罪嫌疑人的财物，应当立即返还。暂缓起诉犹豫期满，被告未经检察机关撤销暂缓起诉决定时，根据一事不再理的原则，在没有发现新事实或新证据的情况下，检察机关不得对于同一案件再行起诉。

5、暂缓起诉的撤销

犯罪嫌疑人在暂缓起诉期间内，有下列情形之一：（1）违反法定义务；（2）暂缓起诉前，故意犯有他罪，而在暂缓起诉期间内被查处的；（3）故意犯罪的,检察机关将撤销暂缓起诉决定，继续侦查或起诉，犯罪嫌疑人已履行的义务，不得请求返还或赔偿。

6、暂缓起诉的救济

为了防止检察机关滥用暂缓起诉权，各国都规定了相应的制约机制。如日本，为防止检察官不当运用暂缓起诉制度，规定了两种救济方式，一是告诉人有权向检察审查会提出复查请求，二是告诉人有权向检察官请求交付法院审判。根据我国实际情况，对暂缓起诉决定的救济，可以有以下几种方式：（1）公安机关有权申请复议、复核。公安机关对检察机关的暂缓起诉决定不服时，可以要求复议，如果意见不被接受，可以向上一级检察机关提请复核。（2）被害人、犯罪嫌疑人不服暂缓起诉决定时，可以在规定的时间内向上级检察机关申诉，请求纠正。（3）上级检察机关发现下级检察机关的暂缓起诉决定不当或错误时，可以指令下级检察机关纠正。

目前，暂缓起诉制度引起了许多法律工作者的思考和探索，相信在不久的将来，这项制度会日臻完善。

注释

①《暂缓起诉制度研究》 人民检察2010年第6期

②毛磊 《刑事犯罪走势前瞻》 人民日报 2009.11.17

③张连华 试论“暂缓起诉制度”的构筑 华东政法学院研究生院

④陈卫东等译：《美国刑事法院诉讼程序》，中国人民大学出版社。

⑤日 菊田幸一 ：《犯罪学》 群众出版社2003年版。

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