审判委员会的现状及困境分析

【摘要】审判委员会制度在中国运行了二十多年，作为一项独具中国特色的审判制度，有深厚的历史背景，理论背景和特定的司法背景。但审判委员会制度在制度设计和实践操作中均存在好多问题，难以达到立法者的预期效果，有必要对这一制度进行剖析，发现其中亟待解决的问题。

【关键词】审判委员会；司法行政化；审判分离

一、审判委员会的现状

人民法院的审判委员会制度作为中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，可以追溯到到新民主主义时期的裁判委员会制度。1932年中华苏维埃中央执行委员会颁布的《裁判部暂行组织及裁判条例》规定，审判机关在地方采用“合一制”县以上裁判部组织裁判委员会，这种裁判委员会即审委会的雏形。1954年《人民法院组织法》正式颁布，规定我国各级法院内部设立审委会作为对审判工作的集体领导形式。1955年，最高人民法院审委会第一次会议在北京召开，宣布最高院审委会成立，审委会作为一项法定制度在我国法院正式确立并开始运行。文革十年里审判委员会制度同整个中国司法制度一起被废弃。1978年十一届三中全会之后，随着我国司法制度的恢复与重建，审委会制度也得以恢复。1983年修改后的《人民法院组织法》重新确认了人民法院内部审判委员会对审判工作的组织领导。

多年来，全国各级人民法院的审委会在长期的审判活动中，讨论了大量的重大疑难案件，也取得了非常好的效果。实践证明，经审判委员会讨论决定的案件，绝大多数质量是好的，有效的确保和树立了法院的公正及司法的权威，最大限度的维护了公民的合法权益。目前来看审判委员会的工作程序大致可以分为听取汇报、提出质询、研究讨论、表决决定四个部分。为了更直观展现近年审委会运行基本现状，笔者以我国东南沿海某一区级基层人民法院的审委会为样本，通过图表的形式展现近年来运行变化的具体情况：

审判委员会承担着“讨论重大、疑难案件，总结审判经验，指导各项审判工作”的职能。从表2中可以看出，该院审委会运行中，对案件的讨论以及评议仍然是审委会的主要职能。对于提交审委会讨论的案件，从表3中可以看出除了个别年份之外，超过80%的案件审委会都维持了合议庭与法官的意见。

提交审委会的案件分为四类：敏感案件；重大疑难新型案件；再审案件；可能判处缓刑，免于刑事处分或无罪的案件。通过表4可以看到敏感案件所占数量还是很大的。再审案件这一栏中由于2007年民事再审程序改革，当事人申请再审已经上提至中院受理，因此出现明显下降。

二、审判委员会存在的问题分析

在司法改革的浪潮中，审判权运行机制改革，是新一轮司法改革的重点，作为法院中拥有最高审判权的审判委员会一直受到理论研究的关注，学术界要求废除与改革审委会的呼声从未停止过。①审委会制度在运行过程中的确也暴露出众多弊端：

（一）讨论案件范围模糊

根据《人民法院组织法》规定，审判委员会的一项重要职能是讨论重大、复杂、疑难案件。然而现行法律并没有明确的判断“重大、复杂、疑难”案件的规定，学理上也没有统一的严格标准，而是通常在各级人民法院自行制定的审判委员会工作规则或者细则中进行规定，法院自行制定的审委会工作规则或者细则中纳入审委会讨论的案件类型相当广泛，各类案件进入审判委员会讨论的任意性、随意性较大，致使众多案件被提交审判委员会讨论，使得审委会职权模糊，客观上加大了审判委员会的工作负担。

同时近年来推行的“错案追究制度”和“国家赔偿制度”使得办案法官承担着越来越大的职业风险。例如：2012年河南高院在全国率先推出本省法官错案责任追究终身制，对于办了错案的法官，错案什么时候被发现，什么时候都要承担相应责任，对于发现的可能构成错案的线索，即使被调查对象已经退休，仍要接受组织调查，对于明确认定为错案的，要追究相关责任人的责任。②这样以来办案结果直接与法官的个人发展、仕途升迁甚至自身命运都息息相关。目前我国法官队伍水平参差不齐，尤其地方基层人民法院法官业务水平有限，为了增加案件的“保险系数”便将案件提交审委会讨论，来转移职业风险，这样一来即使案件出错了，责任也是由“集体负责”的审委会承担，很难再追究办案法官的责任。

（二）审判权运行中行政化色彩浓厚

我国审判委员会制度，从其运行实际效果来看，明显可以看到司法“行政化”现象，这极大影响了法官审判的独立性。③人民法院审委会委员的任命往往与行政职务挂钩，尤其在基层人民法院审委会委员往往是由法院院长、副院长、业务庭长、办公室主任、政治处主任等组成，官本思想、行政色彩浓厚。委员成了一种身份的存在，政治待遇的象征，尤其院长、副院长具有较高的行政地位，由他们组织召开的审委会会议产生的决议威严性不可小觑，这样做出来的审判决议更像是行政机关的行政决议而不是司法判决。

这种前提之下一个重要的负面效应就是容易导致讨论案件的一把手“一言堂”，审委会组成人员中的其他中层领导和对业务不是很熟悉的行政干部，往往会将日常管理中形成的行政管理观念运用到案件讨论过程中，以“同意某某某意见”的方式作为自己的观点。这样一来很明显地行政权已严重干涉了司法权的行使，导致司法行政化。审委会委员普遍实行“终身制”，一锤定终身，能上不能下，不注重人员的更新，这样就容易导致委员出现懈怠、懒散心理，时间一久审委会必然产生人员结构老化，委员对新法律知识理解较差，思维敏感度滞后，审判水平难以提高等问题，直接影响到了审判委员会的权威和公信力。

（三）“审判分离”影响审委会判案质量

审理跟判决是审判活动中两个不同的阶段和环节，二者也是有机联系不可分割的整体。司法公正的前提是要做到程序公正，从程序上讲，审判者只有亲自参与该案的庭审，直接听取当事人、证人以及其他诉讼参与人的陈述、言辞辨认，耳闻目睹当事人双方的举证、质证活动，掌握第一手材料后才能对案件判决发表意见，这也是直接言词原则的基本要求。

然而审判委员会多数情况下却仅是通过听取汇报的方式作出判决，没有参与对案件的审理，这样既违背了诉讼亲历性的要求又违反了直接言词原则，致使程序不公。审判委员会仅靠听取汇报，很难对案件做出正确的判决。而且我国法律规定，当合议庭与独任审判员的意见与审判委员会的意见不一致的时候，独任审判员或合议庭必须要执行审委会的决定，这样就形成了有的学者所描述的，“看病的医生无权开处方，开处方的医生却不看病”④的怪现象，严重割裂了审理权与判决权，也影响到了法官的积极性跟创新精神，无论在实体上还是程序上都无法保证案件的审判质量。

（四）审委会回避、监督不到位

我国2012年“新刑诉讼法”中规定，与案件有利害关系或与案件当事人有特别关系的司法人员在参与案件审理时应当自行回避，案件当事人也可以申请要求他们回避。申请回避是当事人一项重要的诉讼权利。审判委员会作为具有案件决定权的法院最高审判组织，当其成员与案件存在利害关系的时候，理应采取回避来维护程序公正与实质正义。但实践中，回避制度对于审判委员会基本上形同虚设。由于审判委员会讨论案件是不公开、不定期进行的，哪些人讨论、何时讨论，当事人跟诉讼参与人并不知情，而且我国法律就有关审委会成员的回避程序也未作任何规定，所以当事人无法对审委会申请回避，这样一来大大降低了司法公开性与司法公信力。

审判委员会作为法院内部的最高审判组织，对判决具有最终的决定权，法律规定审判委员会讨论后形成的决议由合议庭负责执行，由审判委员会来监督合议庭对决议的执行情况，但是对于审判委员会，我国法律却没有规定相应的机构来对其进行监督。我们知道权力跟责任是相互依存而存在的，享有权力就必然需要对权力行使的结果承担责任。审委会享有权利，但却不承担相应的责任，权责不对等就极有可能造成权利的滥用，从而也为冤假错案的发生埋下祸根，例如：赵作海案、佘祥林案、浙江叔侄强奸案等，审委会设置的初衷已走向歧途，审委会的功能出现了异化。尽管刑事案件允许同级检察院检察长列席会议，但司法实务中检察院很少主动派员参加法院审委会会议，即使列席参加审委会会议，其监督权的行使也无明确相关的法定程序。

注释：

①主张废除审委会的论文有肖建国，肖建光.审判委员会制度考——兼论取消审判委员会制度的现实基础[J].北京科技大学学报，2002（3）；赵红星，国灵华.废除审判委员会制度——公正与效率的必然要求[J].河北法学，2004（6）；主张改革审判委员会的论文有陈旭文.检察院派员列席法院审判委员会会议制度的完善[J].法学，2005（9）；刘铮.论我国审判委员会制度的现实困境及其改进思路[J].刑事司法论坛，2008（01）.

②李斌.河南高院院长：错案责任追究应建终身制[EB/OL].京华时报.http：//.cn/qkpdf/fzbl/fzbl201408/fzbl20140866-1.pdf" style="color:red" target="_blank">原版全文

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