森林公安警力资源状况调查研究

云南省施甸县森林公安局善洲林場派出所位于施甸县善洲林场，成立于1989年2月，原名大亮山林区派出所。林场最高海拔2600米，最低海拔1800米，森林覆盖率97.017%，是3个乡镇的水源发源地，为3个乡镇11个行政村78个村民小组的人畜饮水、热区灌溉和水土保持提供保障。后于1993年因无办公用房与姚关林区派出所合署办公。因工作需要于2012年10 月更名为善洲林场派出所并恢复重建，2013年新建450平方米办公业务用房，2015年4月派驻民警开展工作。根据“三定方案”为副科级所，现有民警5人，辅警4人，管辖姚关镇、旧城乡、万兴乡、酒房乡、摆榔乡等五个乡镇及善洲林场，辖区涉林总面积约5万公顷。

一、善洲林场派出所警力资源现状

（一）人均管辖过广

善洲林场派出所民警每人平均管辖森林面积为5公顷，人均管辖人口约2万人。2013年2月中国新闻网发布的一则新闻指出，世界各国警察与人口数量的平均比例是35名警察/万人。善洲林场派出所管辖的人口约有10万人，按上述比例换算得出善洲林场派出所警力人数应该远远超过5人。但这也与我国复杂的基本国情有关。由此看出，该派出所的民警管辖的范围过大，管理的人数过多，这必然导致民警们的注意力分散，非警务活动多过，使民警不能将有效的时间集中在警务活动范围内，造成警力资源的浪费，较低森林公安办事效率。

（二）警力人才资源流失

在市场经济体制下，人才都是以满足自身最大利益的前提进行流动，在森林公安中也是如此。

警力资源的流失有各种各样的原因，本团队经过对研究对象的观察和分析，森林公安的人才流失主要分为两种：

第一种警力人才在森林公安范围内对内流失。民警经过几年的基层森林公安锻炼，调到其他工作环境和条件更好的森林公安。每届警校毕业生除非非常优秀，否则不可能直接到省厅、中央等高级别的工作单位，一般的警校毕业生必须经过几年的基层警务工作经验才能够有资格往条件更好的地方调动。这样就使得刚参加森林公安工作的民警们形成一种定式思维，只要在条件艰苦的基层森林公安工作满一定的年限，就可以调离艰苦的工作环境到工作环境和条件更好的地方。

第二种是警力人才在森林公安范围外的对外流失。森林公安，尤其是基层森林公安需要长期的驻扎在辖区森林管辖范围内，远离市区，生活方面不是很方便。以善洲林场派出所为例，施甸县善洲林场派出所的各种硬件设施都是比较齐全的。热水24小时供应正常，4G网络全面覆盖，标准房间设置的住宿环境，饮食由专人负责派出所的食堂。

可以说善洲林场派出所的硬件条件已经超过云南大多数地方公安的硬件条件，但即使在这样相对好的工作环境中，不少民警也不打算在此长期工作。于是民警们就通过各种途径调离基层森林公安，2017年6月，刚通过公安机关考核的一名民警因为离自己的家太远，工作环境又太过艰苦，主动选择放弃了这份工作。当然也有在职民警选择考研深造、参加司法考试进去检察院、法院系统，但这样已经不具备人民警察的身份，也不再承担保护国家森林资源的责任。

（三）辅警人员文化素质不高

善洲林场派出所仅有的两名辅警的文化程度最低是初中水平，最高是高中水平。而根据《隆阳区森林公安局2014年公开招聘警务辅助人员公告》的有关规定，首先在隆阳区内（施甸县属于隆阳区），辅警人员的最低学历应该为高中，而善洲林场派出所里的一名辅警人员的学历仅为初中；其次，该公告还指出，“辅警人员不占用公安政法专项编制，不具有人民警察和公务员身份，不具备执法主体资格，不行使人民警察职权。经综合考核后，确定聘用的警务辅助人员与隆阳区森林公安局委托的劳务派遣公司按规定程序订立劳动合同，并派遣到区森林公安局工作。”该文件说明隆阳区内的辅警人员都是合同制，由政府统一负责管理工资待遇。签订的合同到期后即可离开，也可以继续和政府签合同。实际操作与正式规定文件的不相符导致了在招录辅警人员时仅仅只是满足其他一定的要求，并不是要求辅警人员有太高的文化水平。

辅警人员本身在参加工作时就没有经过专业培训，也没有具备有关知识体系，有时甚至也会出现法律意识淡薄的情况。因此对辅警人员的挑选更应该严格按照要求，文化素质过低的辅警人员会导致他们在工作过程中的不规范行为，进一步影响森林公安的整体形象，不利于森林公安与村民们的交流。但是森林公安在面对硕大的管理面积，不得不增添辅警的力量来缓解警力不足，如果辅警人员仅仅只是合同制员工，那么如果他们觉得如果不适合森林公安工作，只要合同期满，就可以离开。

（四）警务保障不到位

警务保障是使森林公安各项工作稳步进行的有力后盾。警用装备保障不到位是限制善洲林场派出所森林公安警力资源合理运用的最大障碍。

善洲林场派出所乃至全国森林公安的经费都是由当地政府审批管理。不同于国家林业局直接给森林公安拨钱，政府在财政预算中可能不完全清楚森林公安具体需要的经费，也可能当地经济发展不平衡，限制或减少了对森林公安财政的预算。善洲林场派出所的武器装备只有一般的警用装备，如警棍、防爆盾、辣椒水等，并未配置枪支。公务用车仅一张三菱越野车，使用年限为6年，该越野车因长期在山林中来回穿梭导致底盘磨损严重和机动性能严重下降，派出所所长向施甸县森林公安申请再配置一辆警务用车却迟迟没有回音。去年年底，该派出所刚采购了一批物资，包括为方便现场勘查而购买的单反照相机、为方便群众办事而购买的便携式打印机。之前民警们办案使用的是一般的卡片相机，低性能的相机对现场勘查的效果不理想；而在办案的过程中，对破坏森林生态资源的村民，民警们需要在山间行驶2个小时的车程把犯罪嫌疑人带到善洲林场派出所内接受讯问。

经费保障不到位以及警用装备的不完备限制了森林公安工作的开展，影响民警工作的积极性，同时还会降低民警的办事效率。时间久了，民警还会对警用装备产生陌生感，在实战中难免出现意外。

二、对善洲林场派出所存在问题的原因分析

关于以上以施甸县善洲林场派出所为例分析得出的森林公安警力资源状况所存在的问题，在全国森林公安当中具有某些共同的特点，究其原因可以分为警察个人价值观的因素和管理制度的因素。

（一）森林公安民警未能树立正确的职业观

民警不能正确的认识到森林公安工作的困难，未能正确扮演职业角色，造成民警对森林公安工作的反感，同时造成民警工作幸福感不高，从而引发上述问题。

人的行为产生的原因是因为动力的存在，而人的动力来自人们对美好生活的向往。如果森林公安民警对森林公安的工作失去信心，这会导致整个森林公安的警力出现问题。美国管理学家马斯洛在其理论中讲述到，人的需求是有层次的，只有满足最低的需求才会产生新一级需求。在善洲林场派出所中，刚工作1年的民警已经在考虑再工作2年便调离这里，问其原因，无非就是离家远、生活不方便等客观原因。民警自身没有正确树立森林公安职业观，吃不了苦，忍受不了这样艰苦的环境，从而导致森林公安基层警力不足。而每当经培训后在工作上手熟练的民警又因为工作出色被调离，单位里又要重新培训下一批新入警的学员，造成资源的浪费。

笔者认为，善洲林场派出所在硬件方面最大的缺点就是周边都是森林，与外界的联系不通畅，民警个人物资购买不方便，需要长时间驻扎在森区派出所。但这些问题都是可以克服的，森林公安的使命是为了保护国家森林资源，同破坏森林资源的违法分子作斗争，这势必要求森林公安民警要长期驻扎在林区内，密切关注森林中的各种事态，及时发现隐患。因此，森林公安民警应该有极高的政治觉悟和本着为人民服务的决心，不受花花世界的干扰，在平凡枯燥的岗位上坚守，在日日夜夜的坚守中完成广大人民托付的光荣神圣使命。

（二）森林公安在双重领导下的人事权复杂

森林公安的现行管理体制是国家林业局和公安部的双重领导，以林业主管部门为主，公安部门进行业务上的指导。善洲林场派出所的上级单位是施甸县森林公安局，施甸县森林公安局不仅受施甸县林业局的管理，还受施甸县公安局的业务指导，施甸县林业局负责党政工作，施甸县公安局负责公安业务指导。同时，他们还有一个共同的上级单位保山市森林公安局。

对森林公安的双重管理究其原因是因为森林公安的业务特殊性。当森林公安民警在查处林业行政案件时需要出示有国家林业局颁发的林业行政执法证件，此时森林公安民警的身份是林业执法人员；当森林公安民警在办理林业刑事案件时需要出示人民警察证，此时的身份是人民警察。

有共同的上级机关，那就会出现一个问题：招录新增人员时哪个主管部门说了算。笔者通过调研发现，对于编制人员的问题，起到关键因素的是两个单位，一个是人力资源和社会保障局，另外一个是当地政府。人事权既不在林业主管部门里，也不在当地森林公安局里。如果云南省内的森林公安需要使用调动民警的方式增加警力，就要走一个相当复杂的流程。例如，腾冲市森林公安局的民警需要调动到施甸县森林公安局，同时需要腾冲市森林公安局、腾冲市林业局、腾冲市人力资源和社会保障局、施甸县森林公安局、施甸县林业局、施甸县人力资源和社会保障局的签署盖章同意后才能实现人员的调动。

（三）政府对森林公安的资金保障不到位

善洲林场派出所的编制并没有满编，还有空缺，次要原因是如果想要真正增加警力，并不只是简单的增加警察人数。主要原因还是因为施甸县政府的资金保障不到位，如果将编制填满，施甸县政府在财政上会承受巨大的压力。但假若没有及时补充警力，只会导致森林公安的日常事务繁重，人手不够，民警需要同时处理多项事情。所以只能够在降低招录辅警标准的情况下增添人手，以缓解警力不足。辅警人员的日常工作是辅助正式民警办理案件，处理纠纷，并没有实际的执法权。

我国的各党政机关施行属地管理，由当地政府统一管理，因此一个地方政府办事效率的高低就决定了一个地区的经济发展。经济发展好的地方，人民政府资金自然就多，政府对各项工作的投入就多，各级单位的资金保障就到位。而施甸县在整个云南的经济发展并不乐观，很多河流都还没有治理干净，街道上弥漫着许多灰尘，施甸县人民政府的压力确实较大。政府的资金必须优先投入到最为紧迫的项目，例如环境治理、道路维修等。 政府资金短缺，对森林公安的经费保障就无从说起。

三、对善洲林场派出所改革警力配置的对策

通过对云南省善洲林场派出所的警力资源分析，笔者认为，该派出所在警力资源配置上存在一定的问题，现针对上述提出的问题，提出相应的解决对策。

（一）科学配置森林公安警力资源

警力资源中最为重要的一個环节是人力资源，如何在现有编制不超额的情况下提高警力资源一直是学术界关注的问题。而被人们所熟悉的由英国警务学家约翰安德逊提出的无增长改善论为我们改善警力配置提出了很好的构想。约翰逊认为，在他做的各种有关实验数据中发现，只是一味的增加警力人数并不能遏制犯罪事件的发生，相反，在民警人数增加的同时，当地的犯罪率也在不断的上升。

根据无增长改善论，在无法增加现有编制的情况下，森林公安想要增加警力资源中的人力资源，可以从以下几个方面落实：

第一，压缩编制，充实一线森林公安工作。

编制人员的合理配置要做到精简机构，层级清楚，充实基层，优先保障的精神。人员的配置要应岗聘人，人员的工作要因人而异，这样才能同岗位的需求与人员的个人能力相匹配。同时，压缩编制的目的是为了减少政府的财政支出，保证森林公安录用时的个人质量。一线民警警力不足是因为警员流动不通畅，中层民警人员拥堵，基层民警无人镇守，警力的下放能够将森林公安的大部分警力用在解决实际矛盾问题当中，及时处置各类问题，

第二，提高森林公安民警个人单兵作战能力

公安机关民警在出警的时候必须由两人组成，但在这里强调的单兵作战能力是指民警个人的专业素养以及应急反应能力。加强对民警的培训，定期组织民警学习。当森林公安民警的个人能力提高后，整个森林公安队伍的能力就会提高，原本需要所长带队才能处理妥当的问题现在民警自己就能办好，这不仅展现了一名森林公安民警的价值，也使得警力得到解放。不过，提倡民警单兵作战能力的同时，森林公安民警需要有扎实的职业素养和职业技能，能够对各类突发事件及时反映，正确处置，这也会对森林公安民警自身带来不小的压力。

第三，权力的下放或授权，提倡创新改革，按照各地森林公安的实践，合理地做出决策。

率先在云南森林公安施行的《云南省林业部门相对集中林业行政处罚权的权限范围》正是权限下放的一个事例。以文件的形式赋予森林公安权力，将原本需要经林业主管部门申请的行政处罚权赋予森林公安，很大程度上提高了森林公安民警的办事效率，使基层森林公安民警拥有更大的自决权。

（二）建立健全对森林公安民警的激励机制

森林公安民警在工作中不仅仅是为了金钱和荣誉，有时更是为了实现自身的人生价值。因此针对不同的民警运用适当的激励措施。有些民警更注重工资待遇，此时就应该多关注对此类民警的工资待遇，对按时完成目标的民警发放适当的金奖；有些民警更注重职位的高低，这样就应该多让这类民警参加警衔的进阶培训，提高民警自身能力。民警工作效率的高低不僅和民警个人追求有关，还与民警自身的个性息息相关。有的民警性格稳重，适合单调乏味却十分重要的工作。有的民警性格开放，更加适合制定决策。

对森林公安民警激励的目的是为了使人留得久，守得久，坐得久。激励的内容还要和民警的工作息息相关，不能使民警觉得自己得到的奖励和自己所做的工作不相符，得到表扬不是因为自己工作完成得好，而是其他原因，这样就会对民警造成心理打击，使民警不能融入森林公安民警这个角色。森林公安的领导要让每一个民警都对森林公安这个大集体产生归属感，时刻充当保卫森林的卫士，打破以往工龄与待遇成正比的传统，恪守岗位因人而异的管理制度，保证森林公安始终保持充分新鲜的“血液”。

（三）借鉴外国森林公安管理模式

森林警察的设立不仅仅只是我们国家，我们可以参考意大利森林警察在管理上的成果与经验。

意大利的森林警察从中央到地方实行垂直管理，各地的森林警察与地方政府是协调关系，地方森林警察经费并不是由地方政府开支；意大利森林警察的经费纳入国家财政预算，由中央直接供给，再由森林警察总部划拨到各地。不经过当地政府，钱直接拨到森林警察手里，财政保障充足，避免了其他事项的干扰；在意大利，只要与林业相关的事项，如林业行政处罚和刑事处罚，都在森林警察的职权范围内。森林警察承担着林业的全部执法职能，只要违反有关法律的规定，森林警察均有权制止和处罚，意大利森林警察建立了行政与司法权相统一的林业执法体系。

笔者通过比较意大利森林警察与我国森林公安的特点认为：

首先，在森林公安的管理体制上是值得我们学习和借鉴的。明确的职权划定，规范了机构的设置，使得隶属关系更加明确，通过法律明确的规定，赋予了森林公安正当的权力，使得森林公安在行政处罚的位置上不显得尴尬，保障了森林公安合法有效的看展各项工作。

其次，要提高对林业系统的投资。我们国家在管理体制上与意大利有着本质的区别，因此不可能实现中央对地方的直接领导，为此我们要借鉴意大利对于林业系统的重视，提高对生态环境建设的投资。习近平总书记曾说过：“绿水青山就是金山银山”。为此，我们应该把握好生态文明建设这一关，不能走先污染后治理的老路。同时要加大对生态建设的投资，保障森林公安队伍发展过程中的各类需要，提高森林公安民警的办事效率，留住人才。

（四）挖掘社会警力解决森林公安警力不足

警力资源不仅指公安民警人力资源，还应包括可以利用的一切人力资源。例如辅警力量和群众力量。合理运用这一部分社会警力，便可在一定程度上解决警力不足的现状。因此，要挖掘社会警力的力量，可以从以下几点着手：

第一，利用宣传教育力量。根据涉林案件的案发特点，定期发布治安动态预报和警示，增强群众安全预防意识。要以社区警务活动为载体，根据季节特点和农村治安实际，结合巡防工作。例如森林防火期更要做好防火的宣传，杜绝一切火源进入林区，每个入林口都要设置卡点进行检查。

第二，利用群众力量。对辖区管辖范围进行合理规划，整合民力，建立以以村民为主体的巡逻队，把巡逻的触角延伸到每一角落，充分发挥以快制快的动态治安防控优势。同时还要给群众进行一般紧急情况的处理培训，方便群众在发现违法犯罪行为的时候能够及时缓解事态的发展，并能够在第一时间联系到森林公安民警。

第三，利用辅警力量。辅警作为缓解森林公安警力不足是一支不可或缺的队伍，尽管辅警在业务处理上没有正式森林公安民警处理得当，但他们在森林公安管理执法过程中也发挥着辅助的作用。对一些相对普通的工作内容而言，例如值班，上山巡防等，这类工作交给辅警完成将大大减少正式民警的工作量，腾出更多的时间来完成需要经过专业培训才能完成的任务。

本文系国家级大学生创新训练项目“森林公安警力资源状况调查研究——以云南省施甸县善洲林场派出所为例”（项目编号：205041728）研究成果

作者系南京森林警察学院公安管理专业1504班学生

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