从系列袭警案谈警察在执法中面临的几个问题

摘 要 近年来，暴力袭警案件发生的原因是复杂的、多方面的，既有社会的原因，也有制度和警察自身的原因。本文通过分析暴力袭警事件来分析警察在执法过程中存在的问题和原因，提出一些建设性意见和对策，来有效预防和减少警察在执法中存在的一些问题。

关键词 依法行政 人性化 执法 暴力袭警

作者简介：赵文砾，西北政法大学公安学院。

中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.167

党的十八大明确了依法治国的大方略，2014年10月召开的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，吹响了全面推进依法治国的号角，体现了党中央对法治国家建设的信心和决心，彰显出依法治国的重要性和紧迫性。习近平总书记在全国政法工作会议上强调，在推进法治中国建设的进程中，全国政法机关要增强忧患意识、责任意识，防控风险、服务发展，破解难题、补齐短板，提高维护国家安全和社会稳定的能力水平，履行好维护社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的职责使命。

近年来，随着改革开放的不断深化，体制性矛盾、结构性矛盾、利益碰撞等社会矛盾凸显，导致公安民警在行政执法时受到不法侵害的案件时有发生，且呈日趋增多之势。据法制网舆情监测中心统计，2015年1月至2016年6月共发生了714起袭警事件，平均每18小时发生一起袭警事件。最终处理结果是65.8%的袭警案件烂尾，27.4%的袭击者被刑事拘留，1.4%被拘禁坐牢，2.7%被当场击毙，另有2.7%免于法律处罚。如，2016年2月9日16时30分许，王笑、张华二人在西安市阎良区逸园小区赵五杰家中喝酒后下楼，因王笑随地小便与小区业主周萍、张林夫妇发生口角并厮打，致使周萍及被告人张华受伤，张林遂报警。西安市公安局阎良分局凌云路派出所民警张鑫、王馨文到达现场处置，正向报警人张林询问情况时，被告人张华和王笑开始谩骂民警，上前对民警王馨文进行殴打，用脚踹向民警王馨文腹部，导致其腰部软组织损伤。后二人看到民警张鑫手执执法记录仪拍摄出警情况，遂上前抢夺执法记录仪，张华持瓦片欲袭击张鑫并进行威胁，被人拉开。据统计，2010年至2015年，全国公安民警因公牺牲2567人，且每年牺牲人数持续上升，暴力袭警是导致警察牺牲的一个重要因素。本文就当前民警在执法过程中面临的几个问题作以分析，并提出一些执法建议。

一、当前执法中存在的问题

（一）有法不依和无法可依

有法不依，是指人民警察在执法过程中法律上有明确规定，而执法者未能严格按照法律规定来办理。具体表现为：其一，在执行实体法中不能严格按照法律规定办事。如，在具体办案中，对案件定性不准，法律运用不当，处罚随意性较强，甚至追求经济效益，以经济手段代替法律职能；其二，在办案中不能严格按照程序法规定办理。例如，《刑事诉讼法》明确规定：办案中应当有至少两名工作人员，但在实际操作过程中，往往是一人办案两人签名。

另外，还有未拘先办，罚缴未能分离等。无法可依，是指办理案件中，行使职权、处理違法犯罪人员时，有些特殊情况找不到确切的法律依据。在深化改革的新形势下，社会治安中出现的一些新情况、新特点、新问题，如“碰瓷”、“讹人”等现象，旧的法律没有涉及，新的法律还未形成。如，袭警罪至今作为妨碍公务的从重情节处理而没有单独立法。

（二）执法权力时有滥用，存在侵犯“人权”行为

部分基层科所队为完成罚没指标的任务，不少民警在执法过程中以罚代拘、以罚代教现象时有表现。如在卖淫嫖娼案件中，各地民警大多以处罚娱乐场所和嫖客为主，按《治安管理处罚条例》规定的最高数额进行罚款处理，而对卖淫女处罚轻微甚至不处罚，收到罚款后直接放人了事。一些地方民警在办理案件中，滥用警械武器，伤害了无辜群众，办案中对犯罪嫌疑人采取刑讯逼供等手段获取口供，方法简单粗暴。

（三）以“人性化执法”为由，法外开恩

人性化执法是在全面推进依法治国的大背景下对公安工作提出的新要求，即公安机关在执法过程中，在遵守法律法规的前提下，以人权为核心，依照法定的职权和程序，以人道的方式进行非歧视的、理性化的执法活动，最终目的是实现执法公正。然而，一些民警甚至领导误认为，人性化执法就是靠人情执法。据报道，2007年春节之际，江苏某巡警支队选出60位民警，成立“交巡警义务帮驾车队”，为酒后驾车的市民提供服务。使得酒驾的司机非但没有受到处罚，反而为其提供了幫驾服务，这种行为受到了酒驾司机的好评，个别领导认为这种帮驾行为就是一种人性化执法，但违背了“人性化执法”的本意和实质。事实上，自从2011年5月酒驾入刑以来，法律明确规定：醉酒驾驶机动车，不管情节是否恶劣、是否造成后果，都将按照“危险驾驶”定罪，处以拘役，并处罚金。本来酒驾行为是被法律明文禁止的，酒后驾驶机动车是一种违法行为，然而，在帮驾服务情况下，违法者不但没有受到处罚，而且得到了默认，这在一定程度上怂恿了酒后驾车的行为，会引发更多的违法行为发生，对社会造成的潜在危险不容小觑。重要的是，这种行为破坏了严格执法的基本原则，损害了法律的权威和尊严。

（四）重执法主体、轻执法程序时有表现

为了规范公安民警办理案件的流程，使其合法有效，公安机关分别制定了办理各类案件程序规定，如《公安机关办理刑事案件程序规定》、《公安机关办理行政案件程序规定》等法规。在实际执法过程中，部分公安机关和民警注重的是实体是否合法，甚至认为只要实体正确，违反程序规定也无所谓。在办理治安、刑事案件中侵害公民人身自由等合法权益的行为时有发生。比如，个别民警在办理案件中，滥用强制措施，违反办案时限的规定，超期限羁押犯罪嫌疑人、被告人；对在规定时间内通知犯罪嫌疑人家属的没有按时通知甚至未通知；需要将犯罪嫌疑人送往看守所进行拘留的没有送往看守所拘留等。

（五）基层存在作为不到位现象

公安行政作为不到位就是具有行政管理职能的公安机关消极放弃行政权力的规范要求，在某些工作环节自行其是，包括公安机关不履行或不完全履行或拖延履行法定职责的行为。如对个人提出的户籍登记、暂住证办理、出入境许可证的申请拖延办理或无故不办理；对酒后驾驶机动车的行为人未能做到及时醒酒和处罚教育，对一些涉及老百姓工作、生活的服务事项，流程不公开、服务窗口少，造成事倍功半的局面，影响群众情绪和公安形象等。

二、当前执法中存在问题的成因

警察执法中之所以会产生上述问题，有法律法规学习不够、领悟不透的因素，有法律运用不当、业务能力不强的原因，有群众法制意识不强、媒体报道不实等客观方面的因素，有警察管理体制不完善、监督不到位、经费不足等问题。

（一）法律法规不健全，存在法律盲区

公安机关是国家的执法部门，代表国家行使权力，这项权力的有效行使，必须以统一、完备、严密的法律法规为基础，并且要随着经济的发展、社会的进步而不断修订完善。现阶段实行的法律法规已经多年没有修订，随着改革的深化，社会的发展，体制机制上的变革，现有的法律规范、执法手段等无法满足当前执法的客观需要。

一是对执法过程中侵害民警权益的行为惩处不具体、不明确，难以有效维护民警的合法权益。在执法过程中，部分民众侮辱、谩骂、威胁警察，更有甚者，打击报复警察。时至今日，法律上没有设立袭警罪，仅是将袭警作为妨碍公务罪的从重情节处罚，且没有明确的量罪标准，对民警合法权益缺乏有效的保护。

二是法律上对于警察使用武器的规定过于笼统，没有细化，对于不得使用枪支和紧急情况下使用枪支的情形，没有明确的细则和标准。如，2014年昆明火车站发生的暴力恐怖事件，造成了29人死亡，143人受伤。事后记者对一名击毙数名歹徒的特警采访时，得到的回答是：开枪后还在考虑其开枪是否合法，并不是如何击毙歹徒！值得我们深思！加之媒体、公众舆论在个别警察枪支使用出现问题时，不分青红皂白，声讨警察一面倒。长此以往，导致警察对于警械武器不敢用、不让用、不能用、不会用的现象较为普遍。

（二）职业道德素质和法律业务素质参差不齐

警察招录是通过多渠道进入的，使得警察队伍的道德素质和业务素质参差不齐，随着社会的发展，一些从警人员忙于日常工作，疏于学习，对国家大政方针、法律规范缺乏系统的掌握，导致其业务能力、道德素质难以适应新时期执法工作的要求。与此同时，少数民警专业知识、业务能力、实践经验欠缺，不能科学有效地使用法律知识、法律手段、法律程序办理各类案件，面对一些突发情况，惊慌失措，不知如何处理。如，个别民警面对突发公共事件、群众求助态度冷淡，接警后不知道如何调查取证、制作法律文书不规范、不能按照法定程序办理案件等。

（三）执法监督机制不完善、监督落实不到位

当前的执法监督机制不尽科学。公安机关内部监察部门有纪检、督察、政工、法制、信访等部门，但由于缺乏统一的执法监督工作机制，难以形成监督合力，影响监督效果。现有的监督机制落实、监管不到位。制定制度时很严格，真正落实执法过错责任追究时，碍于情感、颜面、心理障碍等因素，减轻甚至不追究责任，视制度、职责如摆设。长此以往，非但不能有效纠正已发生的执法不公、执法过错行为，客观上会纵容一些民警的违法执法行为，破坏执法的公正性和程序性。人民群众、新闻媒体等外部监督力量也对此见仁见智，评议不休，引发甚至直接制造一些不稳定因素。

（四）双重管理有瑕疵、警力配置不达标

我国公安机关实行“统一领导，分级管理，条块结合、以块为主”的管理体制，即实行同级党委、政府和上级公安机关的双重领导。在这种管理体制下，公安机关的经费直接由地方财政提供。如果地方財政收入困难，则无法为其提供必要的保障经费，导致公安机关办案经费困难，服装、警械设备、车辆等无法按需配置。如一些地方警察使用的警棍是坏的、催泪喷射器里面的辣椒水是过期的等。

另外，基层民警政治待遇较低，警衔制、职级晋升等制度机制落实不到位，影响基层民警的敬业精神和从业状态；高强度、高风险、高对抗的职业特征使警察长期超负荷工作，保健医疗没有定型机制，健康状况令人担忧。面对暴力袭警行为，警察的正当执法权益难以保障，难免会在一些警察中形成转岗、跳槽、消极应付等各种不良思想。同时，警力配置不达标，公安部规定：每万人配置警力10.86人，实际情况是，大部分地区正式民警根本达不到这个标准。加之近年来治安案件、刑事案件大量增加，辦案成本不断提高，兵力不足，被动应对，影响了公安机关的执法效能，使一些群众对公安工作的信赖度有所折扣。

三、解决当前警察执法问题的措施

公安机关是国家的重要执法机关，代表国家行使权力，只有严格依法办事才能更好地担负起打击犯罪和保护人民生命财产安全的神圣职责。欧阳修言：必先知政弊之因，方可言变法之利。只有知道警察在执法中存在问题的根源，才能为解决问题奠定良好的基础。面对公安机关执法中存在的问题，拟从以下几个方面着手解决：

（一）完善法律法规，加强落实监督

管子曰：“法者，天下之程式也，万事之仪表也”。习近平总书记强调，法者，治之端也。即法是所有人的规范，也是社会正常运转的基本保障。完善法律法规，不能一蹴而就。

首先，要结合社会发展的新常态、新特点和公安工作的复杂性，对不合时宜的法律条文进行废止或及时修改；对违背宪法和行政法律规范的予以清理，对跟不上社会发展需要、不能满足社会进步和经济建设需求的法规条文，要及时完善和增补。如2013年12月28日废除劳动教养制度，就是尊重和保障人权的体现。

其次，要进一步完善程序法，长期以来，我国公安工作中存在“重实体、轻程序”的现象，程序法的完善，可以使各类案件的办理严格按照法定流程办理，利于规范公安队伍的执法行为。

再次，完善警察法和警察人身安全保障機制。警察自身安全，才能全身心地保障人民安全和维护国家安全，拟将“袭警罪”纳入刑法，使警察群体的人身安全处在法律的保护之下。同时，要进一步细化法则，控制自由裁量权和增强法律的可操作性。如：对《警察使用武器条例》中，使用武器和不得使用武器的情形进行细化明了，使警察在执法过程中能够有法可依，应对自如，不失时机；对自由裁量权进行细化，防止处罚的随意性和权利的滥用，提升人民警察在公众视野中的庄严感、神圣感。

（二）提高政治修养和法制观念，强化业务培训

周恩来同志说过：国家安危，公安系于一半。要始终坚持政治建警原则，把加强公安队伍思想政治建设摆在首位，从源头上下手，从思想深处培养，确保公安队伍听党指挥，忠诚可靠，不折不扣地执行党和国家制定的路线、方针、政策。公安机关是人民民主专政的重要工具，是国家的刑事司法机关和行政执法机关，人民警察务必政治坚定，在思想上、政治上、行动上与党中央保持高度一致。人民警察核心价值观的首要内容就是忠诚，要忠于党、忠于祖国、忠于人民。公安机关的执法活动是通过全体干警来实现的，不但要求全体公安干警政治坚定，而且要求干警根据公安工作的实际需要，学好《刑法》、《刑事诉讼法》、《行政法》等相关法律法规，使党的路线、方针、政策和法律法规内化于心，外化于行。同时，公安机关要对担任具体业务的干警进行专业的法律法规培训，从根本上转变广大民警的执法观念，增强法制意识，在案件办理过程中，严格按照程序法、实体法进行办理。

（三）完善执法监督体系，注重内外部监督的协调配合

警察拥有法律赋予的执法权力，权力需要制约，沒有监督的权力必然导致权力滥用。习总书记讲：要把权力关进制度的笼子里，强调的就是对权力的制约和监督。公安机关的执法监督包括内部监督和外部监督。

一方面，打铁还需自身硬，要从完善公安机关内部监督机制入手，从日常管理到民警执法过程，都要做到依照法律程序严格执法、公正执法；加强民警的法制意识教育，使广大民警知法、懂法、用法，提高其自身的法律运用能力和防腐拒变能力；在公安机关内部和民警之间，开展批评和自我批评教育，发现问题，及时解决问题。

另一方面，加强外部监督，在窗口单位设置监督举报电话、意见箱，认真对待群众举报、投诉、切实推行警务公开；加强新闻媒体舆论监督，既要接受新闻媒体的监督，又要注重媒体的喉舌作用；加强网络监督，通过互联网、微信平台等方式，接受社会各界的监督，使公安干警的执法行为在程序中实施、在阳光下运行，不断提升公安执法工作的科学化水平。

（四）建立财政投入机制，保障执法高效运行

兵马未动，粮草先行。经费保障是警务保障的基础，应该从立法的角度和公安工作的实际出发，制定公安经费保障机制，以法规形式确定公安机关经费在同级财政预算中的保障比例和保障标准，做到专款专用，不因地方财政的盈缺而随意调整。要加强公安执法经费的管理，科学合理的使用，防止浪费，让好钢用在刀刃上，最大程度地为民警秉公执法提供经费保障。

此外，在法律许可的范围内，加大财政投入，拓宽公安经费来源，弥补警力不足的问题，缓解因警力不足导致一线民警超负荷工作等问题。

当前，“两个一百年”的奋斗目标对公安工作提出了更高更新的要求，时代的发展和深化改革的需要，要求执法机关加快转变执法方式和执法观念。公安机关作为法律的执行者和维护者，担负着维护国家安全、社会秩序稳定和人民群众生命财产安全不受侵害的重要职责，这就要求警察在执法中牢记全心全意为人民服务的宗旨，加强学习，提高自身的专业知识和执法水平，在法律规定的范围内，不断调整、优化执法过程，为人民群众的安居乐业和国家的长治久安保驾护航。

参考文献：

[1]孙国良.警察人性化执法问题研.科教导刊.2014.

[2]李阳.论当前警察在秉公执法方面存在的问题、原因及治理对策.公安教育.2005.

[3]马悦宸.谈交通警察在执法中存在的问题及对策.新疆警官高等专科学校.2010.

推荐访问:几个问题 执法 警察 面临 系列